第二节 面向现代化的政府治理进程

2013年11月，党的十八届三中全会首次提出了“国家治理体系与治理能力现代化”的战略目标。随后在中央、地方的政府文件与重要讲话中被多次提及。2022年10月，党的二十大报告中提出“中国式现代化”，明确实现国家富强、民族复兴、人民幸福需要在国家治理现代化的体系框架下推进政府治理的现代化。

一 国家治理体系与治理能力现代化

“国家治理体系和治理能力现代化”这一命题，涵括了新中国成立以来对社会主义制度的探索历程。在国家治理现代化的理论体系中，治理体系现代化与治理能力现代化相互交织，共同构成了国家治理现代化的重要组成部分，旨在为阐释国家治理现代化的概念与内涵提供理论依据。目前，学术界对于国家治理现代化已经进行了广泛的研究和探讨。

（一）国家治理体系现代化

1.国家治理体系的概念和内涵

习近平总书记指出：“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排”。[25]作为一个宏大的概念，学者们从不同角度对国家治理体系进行了审视，并产生了多元化的观点。王浦劬在研究中指出，国家治理体系在治理主体、机制、组织、法律、体制、文化、价值等不同层面皆具有深刻的内涵。具体而言，国家治理体系的内容主要包括了国家制度体系、价值体系以及行动体系，其中国家制度体系占据主导地位，行动与价值体系与之相匹配，并对制度体系具有促进与支撑作用。[26]许耀桐、刘祺则基于当代国家治理体系展开了系统论述，将国家治理体系解构为系统、结构、层次三个维度，其中系统维度由政治权力、市场经济、宪法法律、思想文化等系统构成有机整体，结构维度由治理理念、治理制度、治理组织、治理方式等构成，层次维度则主要表现为系统与结构不同组成部分的秩序。[27]薛澜、张帆、武沐瑶认为国家治理体系是实现国家治理的基础，是国家治理活动相关的主体、资源、制度关系的集合。[28]

2.国家治理体系现代化的特征

为了探究现代管理体系与传统管理体系的差异，进而深入思考中国国家治理体系现代化的路径选择，众多学者对国家治理体系的特征展开了讨论，并形成了一系列观点鲜明的学术成果。其中，唐皇凤认为，国家治理体系现代化兼具有效性与合法性，有效性主要体现在公共权力、社会秩序以及其他国家治理活动能够得到广大人民群众的普遍认可与赞同；而合法性则是政治系统能够有效应对外部环境变化，实现其自身功能与价值的程度。[29]洪向华、张杨则认为国家治理体系现代化是在时代发展和实践探索基础上，得出的关于未来国家治理的目标与方向，治理理念现代化、治理方式现代化、治理手段现代化是国家治理体系现代化的显著特征。[30]文丰安、段光鹏进一步指出，国家治理体系现代化将治理作为维系社会秩序的重要方式，强调治理问题的核心在于国家问题，明确国家治理的目标在于实现善治。同时，他们提出了实现国家治理现代化的逻辑路径，即优化国家治理体系、凝聚制度共识、构建成熟制度体系以及全面深化改革。[31]

（二）国家治理能力现代化

1.国家治理能力的概念和内涵

国家治理能力现代化是坚持中国特色社会主义道路的必然要求，其根本目标在于实现有效治理。对于何为有效的治理，学术界已开展了广泛的讨论。陈霞、王彩波认为国家能力主要体现在三个方面：强制能力、提取与规制能力、渗透与分配能力。[32]李建从与国家治理体系的比较中阐释了国家治理能力的独特内涵，他认为，国家治理能力不同于作为一整套国家制度体系的国家治理体系，它反映了国家动态发展过程中所具备的治理本领，是抽象的国家治理软实力的集中体现。国家治理能力的目标在于实现“善治”，同时其实现需要依赖于国家治理体系的支撑，国家治理能力现代化需要与之相适应的国家治理体系作为基础。[33]戴长征认为，国家治理能力的内容涉及了国家的社会、政治、经济、文化的方方面面，具体的作用体现在社会利益分配、社会生活的调节与控制等方面，其目标是实现国家战略目标。[34]综上所述，有效的治理应该是一种能满足国家战略目标，能实现社会利益分配，能调节与控制社会生活的治理方式。国家治理能力现代化是实现有效治理的关键，需要建立与之相适应的国家治理体系。

2.国家治理能力如何构建

在国家治理现代化的实现过程中，国家治理能力的构建是一个重要的议题。众多学者从不同的视角提出了构建国家治理能力的建议。李洪雷认为法治能力是国家治理能力的重要方面，法治化是实现国家现代化的必由之路。[35]他的研究强调了法治在国家治理中的重要地位和作用。王雪源、唐洲雁认为，人的现代化是实现国家治理及其能力现代化目标的基础和前提，只有推动人的自由而全面地发展，才能实现国家治理现代化的目标。[36]王鸿铭认为，在新时代的背景下，加强党的政治建设是提升国家治理能力的有效途径。[37]他的研究强调了党的领导在国家治理中的关键作用。王国成从数字经济的探讨了国家治理能力的提升，他认为，从科技与人文融合的视角出发，深入理解数字化技术的本质和推动数字经济发展的意义，是有效提升国家治理现代化水平的重要手段。[38]杨光斌则讨论了衡量国家治理能力的基本指标，提出了政治认知力、体制吸纳力、制度整合力和政策执行力这四项衡量国家治理能力的指标。[39]他的研究为理解和评估国家治理能力提供了重要的参考。

二 政府治理体系与治理能力现代化

政府治理体系与治理能力现代化是国家治理体系与治理能力现代化的重要组成部分。因此，明确认知政府治理体系与治理能力至关重要，有助于探寻推进政府治理现代化的逻辑路径。

（一）政府治理体系现代化

1.政府治理体系的概念和内涵

优化政府治理体系是推进国家治理现代化的重要任务。为此，我国政府采取一系列全面且具有深度的改革措施，以健全政府治理体系，提高政府治理能力，塑造全新的政府治理格局。同时，学术界对“政府治理体系的概念与内涵”“政府治理体系的构成”等问题也展开了深入的研究。唐天伟、曹清华、郑争文将政府按照层级划分为“中央政府”与“地方政府”，并通过设计指标体系，将地方政府治理体系现代化分解为行政体制的现代化与行政人员能力的现代化。[40]杨解君认为，政府治理体系现代化主要指政府机构设置合理，以及政府体制机制、法律制度等方面的完善；政府治理能力的发挥则依赖于政府构建科学完善的治理体系。[41]贾凌民、胡象明、解亚红认为政府治理体系是作为国家治理体系的核心而存在的，而政府职能又是政府治理体系的最为本质的东西，因此政府治理体系现代化的关键在于要推进政府职能现代化。[42]张贤明、张力伟则将我国政府治理结构视为一个纵横结合的结构，而政府治理体系的优化需要实现在横向上主体之间的权责分配科学与资源整合以及纵向上的合理赋权与科学定责。[43]

2.政府治理体系现代化的实现路径

在明确提出政府治理体系现代化目标后，如何实现该目标便成为理论界与实务界共同关注的课题。对此，专家学者们从不同的角度阐释了政府治理体系现代化的实践路径。李军鹏认为，在全面建成社会主义现代化强国的新阶段，完善政府治理体系需要全面推进国家行政组织体系现代化、全面推进国家行政职能体系现代化、全面推进国家行政权力体系现代化、全面推进国家行政法治体系现代化。[44]谭桔华认为，在国家治理现代化的过程中，需要构建职责明确、依法行政的政府治理体系，因此建议应当整合政府职能、理顺央地关系、完善行政体制、深化改革、推进国家组织结构法定化。[45]张紧跟则关注地方政府治理体系的现代化建设，提出通过创新地方政府治理制度、健全地方政府与市场和社会的协同治理机制、发展有限民主与践行法治来推进地方政府治理现代化。[46]

（二）政府治理能力现代化

1.政府治理能力的概念和内涵

政府治理能力是一个宏大的命题，泛指政府为实现公共利益与公共目的而综合运用各种治理工具而对治理对象进行治理的一系列行为。对于政府治理能力的研究，学术界已经有了较为丰富的成果。李靖、李春生、董伟玮等人通过研究地方政府的治理能力，并结合国家治理“五位一体”的总体框架，将政府治理能力分为政治治理能力、经济治理能力、文化治理能力、社会治理能力、生态治理能力等五个方面。[47]李文彬、陈晓运将政府治理能力解构为价值塑造能力、资源集聚能力、网络构建能力、流程创新能力和问题回应能力等五个方面，并认为政府治理能力的现代化理解应该符合现代政府治理能力的要求。[48]郭蕊、麻宝斌认为全球化背景下的治理能力体现为一种合作治理能力，并将其分解为系统思考、制度创新、公共服务、电子治理、沟通协调和危机应对等多种能力的综合能力体系。[49]龙献忠、谢彦欣将多元合作能力、制度创新能力、责任承担能力、电子治理能力和危机防控能力视为政府治理能力现代化的关键要素。[50]

2.政府治理能力如何构建

政府治理能力的构建问题一直是政府管理者与学术界共同关注的焦点。基于此，学术界就此展开了一系列的研究与探索。高建、张洪峰提出，国家治理体系与治理能力现代化是一项系统性工程，其总体框架是“五位一体”，因此我国政府治理能力的建设也应当遵循这一框架，系统地整合多元资源，推动多元主体的参与。丁明春、郑维东从行政法治建设的角度探讨了地方政府治理现代化的路径，主张通过不断提高地方政府依法治理的能力来推动地方政府治理现代化。[51]杨庆育则指出，政府治理的现代化要求政府的自我治理能力随着政治、经济、社会、文化、生态的发展而不断发展，现阶段应重点关注保持央地平衡、明晰政府职能边界、重塑政府与市场的关系、重塑政府与社会的关系。[52]

三 以数字化推动国家与政府治理现代化

随着数字化时代的到来，数字技术与数字工具的使用已经渗透到国家治理、政府治理的全过程与各个领域。数字治理已经逐渐成为国家治理与政府治理的重要治理方式，并将在未来一段时间内持续成为重要的发展趋势。伴随着“推进国家治理体系与治理能力现代化”目标的提出，数字化时代背景与这一目标相结合，催生出一系列以数字化工具或手段推进国家治理现代化的实践，形成了一系列新兴研究议题。目前，已经在数字化工具与国家治理体系现代化、政府治理现代化相关领域取得了丰富的研究成果，“以数字化推动国家与政府治理现代化”正在成为现代化道路探索的重要方向。

（一）以数字技术推动国家治理现代化方面

黄璜等人认为，数字政府的建设对国家治理现代化具有积极的推动作用，其“平台驱动”模式有助于提高决策水平、提高服务能力、强化监督水平、提升办公效率。[53]李茂春、罗家为、李志强则从大数据的角度，强调了其对政府治理理念转型、组织变革、社会发展活力提升、政府治理推进的重要性。[54]李志强、叶好以大数据赋能政府治理为切入点，探讨了大数据对国家治理现代化的推动作用，包括提升治理主体的多元参与、提高治理手段的科学精准性以及增强治理的预测调控能力等方面的重要作用。[55]崔运武、袁晓瑭在重大疫情的背景下，强调了健全和完善决策支撑系统的重要性，并主张通过大数据技术的支撑来提升决策的科学性，进而服务于国家治理现代化的建设。[56]尹振涛、徐秀军认为，在大数据时代，政府应当充分借助数字技术推动国家治理现代化进程，不仅要恰当使用数字技术，而且要对数字技术进行妥善治理，以防范化解数字技术可能带来的风险与隐患。[57]罗双指出信息化已经成为推进国家治理现代化的重要力量，需要通过价值引导、技术创新、管理创新的有机结合来实现国家的善治。[58]

（二）以数字技术推动政府治理现代化方面

陈静和李永欢从地方治理能力现代化的视角分析了政务微博的应用，他们认为政府可以通过政务微博实现社会网络动员，创新政府治理方式，通过微博回应塑造政府形象，借助微博的传播力提升政府自身传播力。[59]王俊飞则认为大数据之所以能够推进政府治理能力现代化的意义在于其在公共决策科学化、提升政府社会管理能力、创新社会治理形式等方面的作用。[60]陈之常构建了大数据推进政府治理能力现代化的应用框架，指出了大数据在通过数据关联整合提高精细化社会管理能力、通过数据动态汇总分析识别居民服务热点需求这两方面的重要作用。[61]李致群和刘叶婷主张利用互联网思维实现政府治理思维的突破，提升政府自身服务力、公信力、决策力、执行力、影响力、协同力、整合力。[62]刘家明和李洁莹则认为数字政府建设能够有效促进政府治理现代化，同时有利于整体性、智慧性、平台性数字政府形态塑造。[63]杨冬梅认为大数据时代对政府治理的理念、方式、制度等方面提出了新的挑战，政府需要通过顶层设计，制定发展战略，推广新兴技术的使用，实现政府治理的现代化。[64]

综上，关于运用数字技术推动国家治理现代化与政府治理现代化的研究正如雨后春笋般蓬勃发展。在这一过程中，学者们的研究不仅反映了国家治理过程中的现实需求与政策导向，具有重要的参考价值。而且，他们的研究不仅仅局限于对现实需求、实际问题的阐述，而是具有前瞻性的眼光，深入探讨了数字技术推动国家治理现代化与政府治理现代化的可能性以及未来发展方向，展示了理论界学术研究的探索性、前瞻性和创新性。在数字化时代，以数字技术为代表的治理工具与国家治理现代化的战略目标相交融，形成了以数字化推进国家、政府治理现代化的独特路径，这是顺应时代发展潮流、回应治理需求的现实路径。但是，也应当认识到，数字技术作为一种治理工具本身也是一把“双刃剑”，我们需要做的是在全面认识数字技术的基础上正确运用数字工具服务于国家治理、政府治理现代化，同时防止数字利维坦、数字形式主义等现象发生。