第一章 引言

一 研究背景

习近平总书记指出，要以改革创新的精神围绕统筹城乡发展，建立以工促农、以城促乡的长效机制，形成城乡一体化发展的格局。党的十九大提出，中国特色社会主义进入新时代，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。提出要实施“乡村振兴战略”，“要坚持农业农村优先发展，按照产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕的总要求，建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系，加快推进农业农村现代化”。

城乡一体化是随着生产力的发展而促进城乡居民权利的平等化重构的过程，进而使城乡人口、技术、资本、资源等要素相互融合，互为资源，互为市场，互相服务，逐步达到城乡之间在经济、社会、文化、生态上协调发展的过程。[1]推进城乡一体化建设，是我党在加速推进社会主义现代化建设新时期基于现实国情而提出的重大战略之一。2002年，党的十六大在制定全面建设小康社会战略的同时，针对城乡二元结构提出了“统筹城乡经济社会发展”的方针。党的十七大报告中明确提出，“要加强农业基础地位，走中国特色农业现代化道路，建立以工促农、以城带乡长效机制，形成城乡经济社会发展一体化新格局”。党的十七届三中全会再次强调，“我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，进入加快改造传统农业、走中国特色农业现代化道路的关键时刻，进入着力破除城乡二元结构、形成城乡经济社会发展一体化新格局的重要时期”，并进一步提出到2020年，城乡经济社会发展一体化体制机制基本建立。党的十八届三中全会提出“必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果”，为城乡一体化、为“三农”问题的解决指明了方向、提供了新的契机。2015年4月30日下午，中共中央政治局就健全城乡发展一体化体制机制进行第二十二次集体学习，习近平总书记在主持学习时强调，加快推进城乡发展一体化，是党的十八大提出的战略任务，也是落实“四个全面”战略布局的必然要求。党的十九大作出中国特色社会主义进入新时代的科学论断，提出实施乡村振兴战略的重大历史任务。实施乡村振兴战略的提出既是推动城乡一体化战略部署的重大举措，又是对城乡一体发展的继承和超越。

2018年，中国城镇化率已达到59.58%，改革开放以来，中国城市城区规模不断扩大，且逐渐向周边农村延伸；同时也积累了城乡关系转型升级资本、物质和技术基础。农村经济社会事业不断发展，农民收入快速增长，2018年，农民人均纯收入14600元，比2017年增长7.35%，增速继续保持高于GDP增速和城镇居民收入增速；城乡面貌焕然一新，农村公共设施建设不断完善；农村公路“村村通”目标基本实现，大部分农村人口的饮水安全问题得到解决；公共服务均等化进一步快速推进，国家社会事业发展的重心逐渐转向农村；农村社会保障体系不断健全，按照保基本、广覆盖、有弹性、可持续原则，农村社会保障制度框架逐步搭建，新型农村合作医疗覆盖97%的农民，农村最低生活保障制度覆盖5300多万人，从2009年起开展新型农村社会养老保险试点，国家不断加大补贴力度，目前，已有7800多万农民开始领取养老金。

但是，我们在看到成绩的同时，也应看到目前的实践与我国城乡一体化发展的目标，还相去甚远。虽然近年来，中国城市化进程不断推进，但在长期“城乡分治”制度的作用下，中国城乡二元结构的矛盾没有得到根本缓和，城乡差距仍然呈现不断扩大的趋势，中国城市孤立发展的态势没有根本改观，城市与农村、点与面之间相互隔离，城市经济、社会发展的扩散效应难以发挥，经济增长的福利不能及时为区域所有主体所共享。突出表现在：一是城乡发展不平衡问题突出，关键症结在于城乡收入差距仍然较大。据国家统计局公布的数据，2018年我国城镇居民人均可支配收入39251元，农村居民人均可支配收入14617元，城乡居民收入比为2.69∶1，城镇居民和农村居民的收入水平差距呈现缩小趋势，但仍在高位运行。突出的问题是农民收入远低于城镇化居民收入。此外，城乡分割的二元体制仍然在各个维度广泛存在，如二元土地制度、二元户籍制度、城乡资源无法自由流动、城乡要素交换不平等、农村基本公共服务薄弱、城乡劳动力市场的隔离等。二是土地城镇化和人口城镇化之间呈现非均衡发展。土地的城镇化快于人口的城镇化，二元土地制度和二元户籍制度直接导致了当前中国的土地城镇化明显快于人口城镇化，但更深层原因是以投资驱动为导向的经济发展战略。三是农民持续增收难度大。由于农业生产本身的自然风险加大，以及家庭联产承包责任制带来的小农户大市场问题，再加上城乡二元结构影响等原因，中国农民稳定增收仍面临较大的不确定性。四是“农业现代化”和“农业安全”程度不高。我国农业正处于传统农业向现代农业转变时期，科技含量较低；农业生产的产前、产中、产后劳动生产过程中，农业机械化程度较低，农业现代化程度不高。部分农产品对国外市场的依存度较高，存在粮食安全风险。五是城乡社会发展水平不平衡，农村社会发展水平落后于城市。与城市相比，农村公共产品的享有率远远落后于城市。除了交通、邮电、通信等基础设施落后，从社会保障方面来看，农村远远落后于城市，农村居民只享有极少的最低保障，从医疗来看，农村医疗卫生事业同城市相比同样存在明显的差距，占总人口70%的农村人口只享有20%的卫生资源。从教育来说，农村居民的教育环境、受教育程度等与城市相差甚远，国家教育经费投向明显向城镇倾斜。有关资料表明，在其他条件相同的情况下，城镇居民平均比农村居民多接受4.5年教育[2]。六是城乡一体发展的体制机制有待进一步完善。我国现行的城乡制度格局中，以户籍制度、土地制度为重点和核心，涉及劳动就业、教育、社会保障、环境管理、金融、公共服务等多项制度，都存在不同程度上的二元结构，对城乡一体化的推进形成瓶颈制约和阻碍。

在经过多年的高速发展后中国经济步入新常态。我国正处在工业化结构性加速向城市化结构性减速转换，城乡一体发展的背景和动力发生深刻变化，驱动城乡一体发展的部分传统动力在逐渐减少或者衰竭，而新的动力尚在萌芽和培育。例如，经济增速下滑导致的地方政府可支配财力增长速度的下滑可能影响到农村基础设施和公共产品的投入数量和投入速度、农民非农收入增长受限，老龄化导致的外出务工人员触及天花板等。新型城镇化的重点转向人口城镇化必然拉动城乡一体发展；人口结构变化和服务业的发展将推动劳动者尤其是农民工的工资提高；农村土地制度改革将进一步激活农村土地要素市场；食品消费结构加快转型升级拓展了优质生态农产品市场，互联网和现代物流的发展赋予农业更多当代商业色彩，农业生产“转方式、调结构、增效益”面临重大机遇。另外，近些年来，中央财政不断增加对农业的投入，加快现代农业建设，农村的物质资本积累已经到了从量变到质变的阶段，人力资本积累也有了很大发展。这些都意味着新常态下农业现代化面临新的机遇和动力。