第二节 行政院成立的渊源^[35]

在政治文明视角下，对政治制度研究的重要性与日俱增，在特定政制下所生成的政治机构也是学者关注的焦点。波谱尔（R.K.Popper）认为，一切政治问题都是制度问题，“我们需要的与其说是好的人，还不如说是好的制度”。^[36]任何一种政治体制与政治机构的产生，要考虑到它生成的时代背景，及其所依附或试图展现的政治理念。即政治主体的追求是否符合国内外的潮流，是否满足大众的利益诉求，体现的外在张力是否有其生长的土壤。国民政府行政院的成立亦不能排除在外，它有着传统的影响，也是孙中山权能分立学说的具体实践。

一 传统与现代的理论交汇

任何政治制度需要建立在一定社会背景之下，特定的社会环境会加速催生某一政治主体的生成，符合社会环境的政治主体亦会予政治制度以改变或推动。制度一方面可以根据不同环境的变化有所改变，另一方面，也可以根据运用制度的人物如何而经常发生变化。^[37]无论如何，民主、法制以及尊重个人是现代人永远不变的价值取向。从中国历史来看，不论是唐宋时期相对自由的政治环境，还是明清时期高度的集权政体，均是其时代的产物。民主政体大多于各方实力派力量相当的情况下而出现，他们在追求政治权力的过程中形成一种博弈态势，构建暂时的平衡局面，通过制度规范，在相对平等原则下避免内耗。

一般而言，新生制度与政治土壤的结合绝非一蹴而就的。新制度可通过移植或符合传统的自我生成两种方式而获得确立。这种生成可以借助于握有实权的大官僚或精英们的理性思考，加上人民大众的感性判断与跟随得以实现。不过在大多数情况下，民众选择往往处于被动地位，但并不能否认民众对新制度的向往与推动力。如果新生制度未能植根于民众的信仰，民众往往在与之更适合的社会动员中重新做出选择。因此，考察者需对新制度产生的社会环境进行细致思量。一直以来，制度选择体现于各种力量相互权衡与历史关键人物的冲突及糅合之中。经济或政治精英的人格魅力与对社会的把握程度也是制度选择的重要因素。

在中国自身政治发展及近代西学东渐的影响下，由于洋务的操办以及为变化图强而推行的政治改革，精英们开始了对西方先进政治制度的认识与了解。伴随严复、梁启超等人对西方政治学说的介绍与清廷官方五大臣对西方制度的考察，主张宪政与自治的呼声日渐高涨，专制制度下的知识分子成为传播新思想与呼吁民主政治的重要力量，西方政治制度如议会制、内阁制成了先进分子追捧的目标，孙中山的权能分立设想有了实践的机会，中华民国的政府体制体现了传统与现代的汇合特色。

（一）传承：古代中央政制的沿革

中国古代的中央政制，自秦代以降，虽历经多朝，然机构设置一直存在着传承。主要分为四个时期：第一是秦汉时期。秦时中央政制分为三公九卿，三公者，丞相（总百揆）、太尉（掌兵马）、御史大夫（掌副丞相，但后来为监察制度之滥觞）。此三公，均系中枢要职。丞相为常设，太尉则不常设。九卿为廷尉（掌刑狱）、奉常（掌祭祀）、太仆（掌舆马）、内史（掌谷货）、郎中令（掌宫殿掖门）、卫尉（掌门卫屯兵）、宗正（掌内亲宗室）、少府（掌纳税）、典客（掌宾客），此九卿置于三公之下。汉代袭秦制，惟九卿之名字略有改变。奉常改为太常，郎中令改为禄动，典客改为大鸿胪，内史改为大司农，其余各官职之名称照旧，而统称为九等大卿，分属于三公之下。

第二是隋唐时期。隋唐时期的中央行政制度发生了一些变化。三公等于虚设，政权由中书省、门下省、尚书省三省执事。如隋代中书省之首长称为内史，因其能参与机要，故权渐重，至唐代称中书令，尚书省之首长，隋唐均称尚书令，系由魏时设置中书监令演化而来。门下省之首长隋称纳言，唐称侍中，原为侍从皇上之官。因其接近君主，故职权重。隋唐时期国家大权既移于三省，故三公九卿之名义虽仍在，但已无实权。其时三省之职权相等，共议国政，共为宰相。省之意义，约与院部相当。

第三是明清时期。此阶段的中央行政制度再次发生变化，已经具备了近代中央政制的一些雏形。三省之下设有六部（吏、户、礼、兵、刑、工）。六部初隶于尚书省，其后方属于三省。吏部掌理民事，相当于内政部；户部掌管财务，相当于财政部；礼部掌理典礼事宜，系由典客乃至奉常演化而来，其职权与国民政府内政教育两部之一部分职权相等；兵部相当于国民政府军政部；刑部掌理诉讼，系由廷尉演化而来，相当于司法行政部；工部相当于工商部或经济部。其后三省又成为虚位，实权移于六部，殿阁大学士为六部之统率者，大学士本为文臣，因其接近君主，故能掌握大权，取得首相之地位，大学士入相，名为“入阁办事”，是为内阁一词之由来。^[38]

第四是清末。为了适应时代的变化，清政府先后在六部之上设军机处及督办政务处，军机处掌军事，政务处成为新政的指挥部或核心机构。在第二次鸦片战争之后，清政府启动了洋务运动，将军机处改为总理事务衙门，启动了行政制度的先声。清末在推行新政时，中央行政机构参照西方，改革官制，更改或撤并了一些机构。如1901年改总理衙门为外务部，1902年设巡警部，1903年设商部，1905年设学部，1906年组建民政部，商部改为农工商部，户部改为度支部，兵部改为陆军部，刑部改为法部。通过一系列改制后，中央行政机构共有外交、吏、民政、度支、学、礼、陆军、法、农工商、理藩、邮传11个部和大理院。

以上中央政制的几个阶段变化，至清末新政时期，已具备了近代行政体制的部门分野与行政重心，保证中央政令的畅通和国家权力的运行。从行政理念而言，19世纪60年代开始的洋务运动，启动了中国行政制度技术层面的现代化。1901年的新政，标志着制度层面现代化的开启，新型行政机构设立，行政职能扩大，行政结构整合，行政权力分化。虽然传统行政重心不断变化，但行政已大体分部实施，根据事权而专门设立独立行政机构。同时，也开启了行政制度现代化的历程，为民国时期行政制度的建立提供了理论传承。

（二）借鉴：西方国家的行政体制

对国民政府行政体制具有重要影响的是以英国为代表的内阁制和以美国为代表的总统制。英国的中央政府一般是指英国内阁及政府各部。英国历史上第一个正规的内阁成立于1721年，第一任正式首相是辉格党首领罗伯特·沃尔波。沃尔波连续担任首相21年，在其任期内，内阁的凝聚力和统一性不断增强。其后相当长时间内，首相职位一直未见诸英国法律。1878年，在柏林会议文件中，首次出现首相一词。19世纪后期，内阁开始凌驾于议会之上。1905年，英王开始为首相颁发委任状。第一次世界大战期间，英国成立了战时内阁，实行集权统治。在内阁制度下，国家元首处于虚位，内阁总揽国家行政权力。1937年，议会制定了《国王大臣法》，至此，首相职位才得到法律的正式承认。^[39]英国最早成立的部是12世纪成立的财政部。当时行政管理事务比较简单，财政部事实上包揽了财政、人事、内政、外交等事务。随着行政事务的增加和日益复杂，政府的部也越来越多。至1914年，已设有内政、外交、财政、贸易等16个部。第一次世界大战期间，增设了空军、劳工和海外贸易部等13个部。第二次世界大战期间，又建立了国防、情报等10个部，并对一些部进行改制，以适应战时需要。当时的部是最多的，达30多个。^[40]此后各部均有调整，以适应和平时期的需要。此外尚有一些准政府机构。

总统制是由总统担任国家元首和政府首脑的一种政府制度。由18世纪末期的美国所首创，后为拉美的阿根廷、巴西、墨西哥，亚洲的印度尼西亚、巴基斯坦，非洲的埃及、肯尼亚等不少国家所采用。^[41]其特点是政府人员与国会议员相互分离，政府人员与总统是僚属关系，政府人员只对总统负责。美国的联邦制是总统直接管辖的行政执行机关，基本上划分为三大类：总统的内阁和办事机构，政府各部，还有一些独立机构。美国宪法规定，联邦地位高于州；联邦宪法、法律是合众国最高法律。但宪法也规定，联邦和州实行分权。“本宪法未授予合众国、也未禁止各州行使的权力，一律由各州各自保留，或由人民保留”。联邦的权力因而叫“授予权力”或“列举权力”，即联邦只能行使宪法授予的、列举出来的权力，州的权力叫“保留权力”。^[42]关于美国总统制与英国内阁制的行政体制的主要区别见表1-1。

近代以来比较典型的政府制度，除以上两种外，较有特色的还有法国的半总统制。该体制形式上设有两名行政首脑（总统和总理），前者决定大政方针，后者负责具体行政事务。总理不对总统负责而对议会负责，总统成为国家权力机关，不对任何机关负责，总统比一般总统制的总统权力大。至于瑞士的委员制完全采取合议制方式，各委员的权力一律平等。此与国民政府的行政体制相差较大，略去不表。世界范围内流行的总统制与内阁制的行政体制，在权力架构上，各有千秋，为具有西方政治理念的革命者所崇尚，此后在民国初期历经反复试验，为中华民国的政府体制的构建提供了借鉴。

表1-1 美国总统制与英国内阁制政府制度主要区别列表

（三）设想：孙中山的权能分立学说

辛亥革命之后，孙中山提出了权能分立说，创造了五权宪法。1924年3月9日，孙中山讲民权主义时说：“今以人民管理政事，便叫做民权。”^[43]权能分立说，即把民权分为政权与治权两部分。主张选举、罢免、创制、复决四种政权属于人民，而立法、行政、司法、考试、监察五种治权归属于政府。做到政府因有治权而万能，人民因有政权可使政府为其所用。据蒋介石的理解：“在权能分立的理论中，所谓权，即是主权。主权在民，又可称为政权，意即管理政府的权，人民要能充分管理政府，就需有选举、罢免、创制、复决四权。至于四权的解释，却也十分容易明白，就是说各级政府的官吏，应该由全体人民选举出来。如果选举出来后，如不依照人民的意志而执行职务，人民应该有直接罢免他们的权，这就是人民要有选举权和罢免权。又如国家限制人民一切的法律，实际就是为人民自身来规定的应守范围的规则，当然人民要有创制之权。又如各种法律案，应该要得全体人民的赞可，然后可以施行，所以当然人民要有复决权。”^[44]政府要能万能，就须有行政、立法、司法、考试、监察五种治权。政权中的选举罢免是对付政府中的“人”，创制复决是对付政府中的“法”，而治权则以行政权为中心，立法司法助其解决法的问题，考试监察助其解决人的问题。政府有了这五种治权，可以说政府有了大权。^[45]孙中山此种政治设计包括了政府所有的权力，万能政府成为政府制度选择的终极追求。

“宪法”这个词，英文有constitution，原意是“组织”的意思，由“组织法”演变为近代宪法的意义。孙中山讲五权宪法，就是“将政权分为几部分各司其事而独立”，体现的是一种精神。^[46]五权宪法的理论渊源主要有二：其一是西方的三权分立学说，其二是中国古代科举制度和监察制度。孙中山指出：“我们现在要集合中外精华，防止一切的流弊，便要采用外国的行政权、立法权、司法权，加上中国的考试权和监察权，造成一个很好的完璧，造成一个五权分立的政府。像这样的政府，才是世界上最完全、最良善的政府。国家有了这样纯良政府，才可以做到民有、民治、民享的国家。”^[47]关于五权宪法的来源，是孙中山研究中国固有政治制度及各国政治宪法之精义所独自创出之学说。“权能分立”的政治民主化学说，无非是为了废除封建专制和抛弃西方的代议政制，将中国造成最新式的民国，实现中国政治近代化，使中国驾乎欧美之上，使其“成世界上最新、最进步的国家”。^[48]五权宪法与三权宪法的区别，一般人以为，该宪法是在行政、立法、司法三权之外，再加考试、监察二权，即为五权宪法，在性质上与三权宪法大致相同。实际上，“三权宪法之目的在使三权分立互相牵制平衡，以减小政府之权能，五权宪法的目的则在使五权合作，以造成万能政府。此为二者间主要区别”。^[49]

按照孙中山的设想，训政时期是由中国国民党训练人民实行三民主义、试用四权的时期。训政时期的政权，在自治未能完成时，由中国国民党代理行使或领导行使。训政时期的五种治权由国民政府总揽，由五院分别掌理。欲实现五权宪法，孙中山提出了革命中的几个阶段。他在1906年撰写的《中国同盟会革命方略》中，将中国革命与建设划分为“军法之治”、“约法之治”、“宪法之治”三个阶段。他认为，“俾我国民循序以进，养成自由平等之资格，中华民国之根本胥在乎焉”。^[50]孙中山设想军政结束后，训政时期政体模式即为“五权”政府。《建国大纲》第19条说到，“训政开始时期，中央政府当完成设立五院”，第21条说到，“宪法未颁布以前，各院长皆归总统任免而督率之”。于理论言之，“五权”属于平行模式，但权力之首若单从成熟的民主政治考虑，立法权当居首位。尽管民国时期法制建设之呼声日渐高涨，然于任何文件中均有意或无意谈及五权顺序，即行政权居于五权之首。当然，即使置立法权于首位，也不见得表里一致。因为政治恰似冰山，表面上的机构亦不过水下潜在真实的一小部分而已。

关于五权分立制度，有人从制度层面对其进行了评论，指出其主要的优点：第一，依照五权制度，国民大会代表人民行使政权，五院政府行使治权。整个政府组织，皆集中于政权与治权的运用关系。这种简单明了的政治，最适合民主政治的运用。

第二，政权归诸人民，治权归诸政府。当政府行使大权的时候，人民就予以信任，而不过分牵制，直到政府办错了事务，人民才出来矫正，或施以处罚，这样权有所寄，责有所归，是五权宪法全部精神之所在。

第三，在五权制度下，行政院决不受立法院的钳制束缚。而国民大会所施的制裁亦颇疏阔稀少，因此行政院统辖一切行政大权，可以适应现代国家的需要，可以推行崭新的远大的行政改革计划。

第四，应付战争，最需要一种有大权而不受牵累的政府。最忌的是数百人聚集的议会，众说纷纭，莫衷一是，使政府的行动，因之而迂缓；政府的政策，因之而暴露；政府的责任，因之而分裂。在五权制下，行政院只对国民大会负责，而国民大会制裁的力量，仅为选举权与罢免权的运用而已。行政院有此独立的地位，及其独断的大权，故其对于战争，可以应付裕如。

最后，“建设之首要在于民生”，故政府对于全国人民的衣食住行四大需要，应竭力协助。^[51]

上述观点认为，基于权能分立学说建制的行政院，无论是平时还是战时，应当能有效推行行政。行政院不受立法院的牵制，亦不受国民大会的制约，完全有可能集中权力。孙中山虽然强调的是五权分立，五权平行，实际上为行政权的扩大提供了机会。如果说西方三权分立体制中立法机关对行政机关有明显的制约，在五权宪法中，制约行政权的并非立法机构，其所受的制约只能源于党权或军权。换言之，党权或军权很有可能分担或侵蚀一部分行政权力。一旦党权或军权过分强势，政府治权必会大为削弱，行政程序与行政效能便大受影响，从而有可能违背孙中山五权宪法治权平衡的初衷。

（四）实践：总统制与内阁制的摇摆

在中国传统及西方政制的影响下，民国初年的中央政制，始终在总统制与内阁制内摇摆，主要经历了以下几个过程：（1）临时政府的总统制；（2）临时约法的内阁制；（3）袁氏约法的总统制；（4）临时约法与内阁制的恢复；（5）护法政府；（6）训政时期以前的国民政府（包括在广州成立之初的国民政府，迁都武汉的国民政府，及定都南京之初的国民政府）；（7）训政时期的国民政府；（8）中华民国宪法的元首制度。国民政府中央政制的这些变迁，体现了各种利益集团和制度主体的艰难选择。

1911年武昌首义后，临时政府构建了中央政制框架。12月3日，各省代表决议《中华民国临时政府组织大纲》共21条，确立临时政府为总统共和制，以南京为临时政府所在地。在“大纲”第3章第17条规定，“行政各部如左，（1）外交部、（2）内政部、（3）财政部、（4）军务部、（5）交通部”。依据此大纲，临时大总统由各省都督府代表产生，有统治全国、统率海陆空军等大权，行政没有设统一的行政总长，没有设副总统，行政各部只有和军事密切相关的几个部门。^[52]《临时政府组织大纲》主要采用美国的制度，具体表现为：（1）采用总统制，国务院不设总理，各部长直接对元首负责，由元首直接予以任免。（2）临时大总统有统率海陆军、任免国务员暨外交专使及缔结条约与参议决议案交令复议之权。（3）大总统由各省代表投票选举，每省只限一票权。在大纲中亦不难发现，各部之顺序乃置外交部于各部之首。盖新政府之建立首先需得到各国事实上或道义上的承认。然大多革命领袖漂泊海外，革命发轫亦未产生一权威人物。值众多追随者无所适从之际，孙中山自海外归来，自被革命者视为福音。孙听闻革命消息后，于12月25日归抵上海，次日召集黄兴、陈其美、胡汉民、宋教仁、张静江、马君武、居正等人开会，商讨组织临时政府方案。1912年1月1日，孙中山宣布中华民国成立，就任中华民国临时大总统，发表临时大总统就职宣言，阐述了对内对外方针。元月3日，各省代表通过孙大总统所提的《中华民国临时政府中央行政各部及其权限法》。大总统据此提出九部总长名单，各部设次长一人，由大总统简任，勿须省代表会同意。^[53]部门分别是陆军部、海军部、外交部、财政部、司法部、内务部、教育部、实业部、交通部等九个部。临时政府部门之设置较前亦全面，主要精力置于军事、财政和外交诸事。所任命的总长与次长，除副总统黎元洪为脱清军官外，总统府秘书长胡汉民、陆军部长黄兴、外交部长王宠惠、教育部长蔡元培及除汤芗铭外的诸次长均为同盟会会员。

显然，在临时政府的建构中，孙中山试图在与各方力量妥协的情况下尽量发挥同盟会的主导权。然于现实观之，亦存在诸多后果：其一，革命较多采取妥协方式，此后孙中山对袁的妥协及其后蒋介石与各地方实力派的妥协皆可视为一脉相承。其二，激进青年易视国民党为革命不彻底之组织，从而缺少投身国民党的吸引力，进而不难想象此后国民党革命性的退化，缺少中坚组织及革命活力的国民党，注定其政党发展与治国道路的坎坷。当然，本文并非否认政治妥协的作用，相反，适当妥协在特殊时代能起到革命所起不到的作用。妥协往往是对既定立场、主张的某种退让，妥协是一种普遍遵循和经常使用的达到社会一致的重要理论与机制，可以通过各方的相互协商和谅解达到双赢或多赢的局面。^[54]从政治角度观之，妥协成功例子举不胜举，但其时该否如此妥协实为一个未能定音的命题。

民元时期行政制度究竟应分权还是集权，此乃革命党人广泛谈论的问题。民国成立之初，孙中山即命胡汉民召集重要干部及同盟会籍会员，讨论约法问题。抛开革命彻底性不谈，同盟会中关于政治制度模式的意见也并非一致。以政党政治为追求的宋教仁认为，面对中国各省纷纷独立的现状，中央有大权，国力乃可恢复，主张中央集权，建议改总统制为内阁制，以防野心者专制。同盟会元老胡汉民则认为，内阁制纯恃国会，中国国会本身基础尤甚薄弱，一旦受压迫，将无由抵抗，恐蹈俄国1905年后国会之覆辙。国会且然，何有内阁？因此主张地方分权。^[55]概言之，宋教仁主张中央集权的内阁制，胡汉民主张地方分权的总统制。孙中山主张建立于民治基础上的万能政府，他设想政与治相互分离，政权交于人民，治权则操之于政府。

然而，孙中山政制理念的实践并不能轻易成功。短暂的临时大总统任期使他在政治的具体操作中来不及充分试验。在清帝退位南北议和的政治妥协中，2月13日，孙中山向临时参议院提出辞呈，14日获得批准，15日，袁世凯当选为临时大总统。但孙中山主持通过了一部《临时约法》，其目的乃为保住民主共和成果，防范袁世凯背叛。3月12日，这部由宋教仁起草的约法正式公布，全文共7章56条，约法规定中华民国的政权采取“三权分立”的原则，是使袁世凯“以服从临时约法为服从民国之证据”。约法意在缩小总统的权限，相应扩大内阁的权力，首次设立了国务总理。以国务总理和各部总长组成国务院，“国务员于临时大总统提出法律案、公布法律及发布命令，须副署之”。^[56]《临时约法》之最大特征即变更《临时政府组织大纲》中的总统制为内阁制。孙中山让权于袁世凯之后，制定的《临时约法》重点在于限制总统的权力，使袁氏不得滥用其权，而实权则寄存于内阁。按《临时约法》之规定，大总统仅一不负实际政治责任之元首。此种政制，“与其谓为制度之选择，毋宁认为基于人事之考虑”。^[57]孙中山让位于袁世凯，如果单从国家政制考虑，通过具有法律效力的约法予袁以限制并达到权力制衡的尝试，亦为宪政目标的表现。从革命目标观之，孙中山及其追求者虽然取向于三民主义，然主要任务为推翻清廷，置民族主义于革命之首要，也本无可非议。但孙氏凭借法律对袁制衡的民主顿挫，让人怀疑民初政治构想的正确性，以至于短暂的皇权复辟现象，竟于此后梅开二度。在此，受主题所限，笔者无意探讨孙之让位是主动还是被动，孙的让位是否标志着辛亥革命的失败等问题。当然，政治发展并非一帆风顺，尤其是转型时期，政制体制的选择，更是反复不已。

不过，孙中山的制度设想对袁刚上任时亦有所牵制。民国时期研究政制的专家陈之迈认为，责任内阁制是对付一个不可更换的国家元首的最好办法，在当时已经成为一种风尚。袁就任后不再模仿美国的总统制模式，而依法国的责任内阁制，革命者的意思是使袁氏居总统之位而无总统之权。^[58]根据《临时约法》，1912年3月30日，袁世凯任命唐绍仪主持内阁，标志责任内阁制正式成立。内阁由占绝大多数席位的政党组成，或几个政党组成，对议会负责。总统命令需总理副署，方能生效。6月26日，临时参议院颁布了一个国务院官制，其中规定了国务院的组织方式及总统与部的关系。“临时大总统公布命令、发布教令及其他关于国务之文书，关系各部全体者，由国务员全体副署；关于一部或数部者，由国务总理会同该部总长副署；其专属国务总理所管者，由国务总理副署”。^[59]然而，该制度并未能有效实施，因为依靠一部法律筹划政治与制衡权力，实在有点勉为其难。

虽然袁氏并未立即背离《约法》的基本政制主张，总统权力却不断扩大，以武力为后盾的游戏在实力消长中不断改换门庭。1913年10月宪法起草委员会草成《中华民国宪法草案》，亦即所谓《天坛宪法草案》。虽然国会议员中有各党各派的分子，政见分歧，对于限制行政首长的权力却持一致赞成意见。《天坛宪法》明确了行政权、立法权、司法权所属的部门与职责。规定了“中华民国的立法权由国会行之”，“中华民国之行政权由大总统及国务员之赞襄之”，“中华民国之司法权，由法院行之”。^[60]1914年5月1日，袁世凯公布《中华民国约法》，废止《临时约法》，设政事堂，任命徐世昌为国务卿，取消国务院。下令废止以前的国务员官制。从袁在位的几年时间观察，虽然大多数情况下实行了内阁制，但内阁变化过于频繁，五年时间即换了八个内阁！这一政治现象标志着民初责任内阁制的命途多舛。

此后，袁氏称帝短暂的皇权复活试验迅速破产，袁去世后的权力真空使民初制度选择面临更多困境。1923年，尽管北洋政府出现了曹锟贿选，国会议员正式通过了《中华民国宪法》，于10月10日公布。此次宪法，就中央政制而言，其所表现的精神，是总统制与责任内阁制的折中，但亦略重后者。1924年段祺瑞当政，颁布中华民国临时政府制，临时政府以军民政务由执政总揽，并统率海陆军，对外代表国家，设国务会议，由执政召集，为军民大政的决定机关。这样《中华民国宪法》又成废纸。至张作霖入阁，成立大元帅军政府，于是中华民国临时政府制更烟消云散了。纵观民元至北伐统一以前，总统制与内阁制几经交替，期间实包含军阀势力与政党的斗争因素。而所谓政府者，乃依存于一个大的军阀势力，因而形成一个较大的割据局面而已。^[61]

袁世凯之后，北方政权的政治体制飘摇多变，各派势力相互牵制与妥协，最终没能形成具有绝对制衡力的政治威权。中国的政治稳定及民主治理如何与西方体制接轨，成为各方讨论的重心。不过，《临时约法》的政制设想及此后各种政制试验，至少是一种区别于皇权体制的初步实践，为此后以五院为基础的政治体制奠定了基础。民初的政治实践既有中国古代中央行政体制的传承，譬如崇尚行政首领的专制，行政首领之下的部门分立，又有根据政治环境与社会发展的需要，在吸收西方政制的基础上，对中国古代传统中央政制的扬弃。

二 国民党实现新政治制度的过程

如前所述，皇权崩溃、民国建立后，中国政制构建充满了诸多变数。北方政权与南方政权以及西南军阀等实力派，纷纷为自身生存与控制地盘展开激烈争夺。饶有意思的是，民初北京政府在袁世凯去世后，直、皖、奉系等实力派虽以各式幌子争相抢占地盘，但大多数情况下保持了总统制或内阁制的中央政治体制。换言之，其执政理念具有现代政制的一些内核，执政主体大多无意公然抛弃约法或宪法。与此同时，孙中山为完成革命的不懈追求，在革命者中留下了深刻印象，人格魅力不断增长，其中西合璧的“五权分立”设想在众多具有革命或改良思想的政治人物中，影响日渐扩大。不可避免的是，不论是高呼民主的革命者抑或拖着长辫的清廷遗老，均需选择能使其容身的政治集团。通过重新洗牌，各方势力有可能达成某种妥协。孙中山的地位确立，为中华民国政治模式的选择树立了一个基本前提，其五权宪法的政治主张成为众多追随者接受的可能。

一旦具备了政治制度生成的土壤，新政治体制的发芽与成长及最终建立就有了机遇。民初，虽然力求充当制度主体者并不少见，尤其是袁世凯去世后遗留下的政治空间，为新的制度主体呼之欲出提供了绝好机会。民元以降近20年时间里，中国政治体制处于徘徊之中，国内动乱的政治局面与国外列强依然环顾的现实，给人民留有深深痛楚，迫切呼唤国家统一与政治稳定已为必然趋势。面对不利的国际环境，强势政权成了多数民众的愿望，以达救国强邦之目的。正因如此，标榜革命的国民党在民初政党政治的环境中，逐渐充当了新的政治主体，由在南方建立一个新的地方政权逐渐发展为一个全国性的代表中华民国的政权。^[62]

在各种政治主体中，孙中山为首的革命党人通过长期努力，建立了相对深厚的组织基石。初创时期的国民党所展现的进步性及革命的迅猛发展，当之无愧成为国家统一的最大希冀。如孙中山设想，国民党在社会意识形态上具有相对先进性，或曰之为“先知先觉”，其任务乃逐步指导民众治理国家。不过，在民初并未成型的政党政治潮流中，党员朝秦暮楚、分分合合乃司空见惯之事。初创的国民党亦未能避免，尚未具备彻底革命的内聚力。孙中山有生一代，一直对亲手创建的国民党不甚满意，党内意见纷纭，入党动机复杂，党员构成区域化，党义解释表面化等等，故孙氏对改造国民党之说贯于毕生。尽管如此，此种情形并未阻遏孙中山为实现革命理想而奋进的步伐。

当北方各军事实力派为控制北京政府争斗不休之时，南方革命政权发展异常迅速。北京政府既不肯恢复旧国会，孙中山及国民党议员乃纷纷南下。1921年5月5日，孙中山在广州举行非常大总统就职典礼，形成一个新的地方政权，与北京政府成对峙局面。在其人事构成中，胡汉民为总参议兼文官长及政治部长，各部重要人员如下：外交部长伍廷芳，次长伍朝枢；财政部长伍廷芳兼，次长廖仲恺；陆军部长陈炯明，内政部长陈炯明兼，海军部长汤廷光，参谋部长李烈钧，秘书长马君武（后任广西省长，谢持继任）。^[63]1924年1月，中国国民党举行第一次全国代表大会，确定了国共合作方针，选举胡汉民、汪精卫、张静江等人为中央执行委员。大会确定了中国国民党全国代表大会为该党最高权力机关，但闭会时为中央执行委员会。中央执行委员会推定常务委员9～15人组成常务委员会，对中央执行委员会负责。中央党部之执行机关为中央执行委员会，其监察机关为中央监察委员会。1924年2月13日，国民党中执会举行第五次会议，通过《国民政府组织法》，规定了国家政权的基本形式。4月12日，孙中山公布《国民政府建国大纲》计25条，决定建设程序分三个时期，即军政时期、训政时期、宪政时期。在军政时期，一切制度悉隶于军政之下，政府一面用兵力扫除国内之障碍，一面宣传主义以开发全国之人心，而促进全国之统一。^[64]宪政告成之日，即为建国大功告成之时。7月11日，根据孙中山的建议，国民党中央政治会议正式成立，并举行第一次会议，孙中山任主席，胡汉民、汪精卫、谭平山、伍朝枢、邵元冲为委员。自此，党政关系基本确定。钱端升认为：“国民政府所享权力，渊源于党，盖就根本法之形式言，国民政府权力既来自根本组织法，而根本组织法来自国民党。”^[65]

随着孙中山的去世，南方政权顿失首脑，国民党内出现权力真空，各派纷争异常激烈，个人权威的替代者无法于短期内生成。国民党唯有采用相对平衡与民主的方式——合议制。1925年7月1日国民党于广州成立中华民国国民政府，宣布新政纲。初期的广州国民政府下设一秘书处，受国民党中央常务委员会指挥。行政部门只设军事、外交、财政各部。设置委员16人，确立了以党治国的原则，以汪精卫、胡汉民、廖仲恺、许崇智、谭延闿为常务委员。决定汪精卫任国民政府主席，胡汉民任外交部长，廖仲恺任财政部长，许崇智任军事部长，孙科任建设部长。7月3日，广州国民政府成立军事委员会，设委员9人，汪精卫任主席，蒋介石、胡汉民等人任委员。这次国民政府采用委员制，政府各委员在会议中的地位完全平等，主席无最高特权，组织力求简单。

孙去世后，国民党的政治分野主要表现为元老级人物的冲突与合作，彼此无法在短期内取得支配地位。1925年，廖仲恺遇刺一案发生，汪精卫、许崇智、蒋介石组成一个特别委员会。借此机会，与廖案有关的胡汉民被迫离粤赴欧。此后蒋、胡、汪的斗争与合作长期交织于民国的政治舞台，亦长期影响了其后政治体制的建构与党政关系，也导致了党、政、军复杂斗争的彼此交织，削弱了政治资源。

驱胡之后，后起军事实力派蒋介石的主要竞争对手是汪精卫。1926年3月20日，中山舰事件发生。在处理事件时，汪精卫出走。国民党中央政治委员会和国民政府举行联席会议，推举谭延闿任政治委员会主席，蒋介石任军事委员会主席。

新成立的广州国民政府控制区域较少，单就广州市，存在着桂、粤、滇等各派军队，国民政府在广东难以立足，此乃1926年北伐的重要考量。在国共合作下，广州国民政府北伐进展顺利，并迁都于武汉。广州国民政府和武汉国民政府的组织形式均为两级制，政府之下直接设部、院、委员会，没有形成“五权分立”。政府北迁武汉后，各部委略有增减。

此后国共合作破裂，国民政府亦分裂为汪主政的武汉政府与蒋主政的南京政府。1927年4月18日，蒋介石主导的国民政府定都南京，在丁家桥原江苏省议会举行成立典礼，推举张静江、胡汉民、伍朝枢、古应芬为国民政府常务委员。不久，蒋北伐失利及在武汉方面的压力下，于8月13日宣布下野，14日，回奉化原籍。同日，胡汉民、张静江、蔡元培、吴稚晖、李石曾等到上海挽留蒋介石。9月9日，汪精卫抵上海，向在沪的胡汉民解释过去的一切，但是并没有得到胡汉民的合作，胡对国事保持沉默。^[66]当然，从理论上或实践上，在军人政治或者说在孙中山主张的军政时代，军人首领实际上拥有更多的政治主导权。因为孙中山去世给国民党内留下的政治真空需要权威人物填补，美国一位学者谈到，“孙中山的去世留给党的是一份分歧与混乱的遗产，党内包括保守分子和共产党人，商人和劳工，军人和学者，这些身份互不相同的成员，他们只是凭着含糊的三民主义原则聚集在一起”。^[67]

9月11日，宁、汉、沪（西山会议派）三方开会，蒋、胡拒不参加。9月13日，汪精卫通电下野，陈述自己对共产党防范过迟，请求中央给予处分。宁、汉、沪三方代表谭延闿、孙科、张继等在上海开会，决定在南京合组“中央特别委员会”。9月16日，国民党中央特别委员会成立，宣布接管宁、汉双方政权，改组国民政府，推汪精卫、胡汉民、李烈钧、蔡元培、谭延闿五人为常委，不设主席（政权名义上由胡汉民掌印，对外不宣布），并任命蔡元培为国民政府大学院院长，孙科为财政部长，王伯群为交通部长，王宠惠为司法部长，伍朝枢为外交部长。

蒋介石短暂下野后，旋即于1928年1月复任国民革命军总司令职。胡汉民再次启程赴欧洲考察。2月9日，蒋以总司令名义与身份第二次誓师北伐，以“打倒张作霖、统一全中国”相号召，北伐很快获得成功。8月8日，国民党二届五中全会在南京开幕。8月10日全会决议，依据《建国大纲》逐步设立行政、立法、司法、考试、监察五院，行政院下设内政、外交、军政、财政、教育、交通、工商、农矿8个部。五院设立之次序，由中央执行委员会常务委员会议决定之。^[68]南京国民政府形式上虽然统一，却是基于各方的暂时妥协，并不能掩盖国民党党政内部的纷争。如谭延闿所记：“五中不中，如梦如幻，劳民伤财，受怨怄气，亦何取乎。”^[69]促进宁汉合流的功臣冯玉祥之处事方式即可略窥一二。1928年8月23日，冯玉祥不辞而离南京。当晚10时，他嘱部属薛笃弼：“现在派别分歧，是非混淆，以后会议，不参加任何一方，免滋误会。”又嘱熊斌：“余去后代往各处辞行。”他于当日12时渡江，登车北上，25日返回开封。^[70]

从以上考察不难发现，国民党在较为纷繁复杂的政治环境下充当了新的政治主体。尽管孙中山始终保持了革命热情，但受民初权威缺失后光怪陆离的政党政治的影响，国民党难以在短期内造就足够凝聚力，形成彻底的革命性。国民党尽管扩展为一个全国性政党，但其政权建立伊始权威的快速缺失，使内部元老级人物纷争不断，党内的派系林立制约了其在统一后实施训政的成绩。在大革命后期的“清共”更使其失去更多的支持者。当政治主体在支持者尚有较大欠缺的情况下，即便欲推行民主政治，采取五权宪法，亦会较多地采取军事手段，重新树立政治权威。党内权威的真空，导致实力派人员的相互妥协与争斗以博取上位的机会，进一步削弱政治中心的控制力。于是，当国民党政党本身组织的涣散以及党魁较长时间的真空状态下，以党治国体制下的行政制度便处于摇摆与磨合之中。