第一节 国民政府与行政院的概念

行政院不同于传统的任何一个最高行政机关。何谓行政院，首先需要对与国民政府及行政院密切相关的几个概念予以大致辨析，为其后对行政院的制度设计、组织结构等方面的研究做一理论铺垫。

一 政府与国民政府

政府，是人类社会自然发展的产物。在我国古代，政府即为宰相治理政务的场所。处理政务的场所，不仅是处理一般行政事务的地方，也是处理立法、司法等部分事务的地方。在皇权体制下，皇帝集立法、行政、司法、考试、监察权于一身，宰相就成了这些权力的主要执行者。关于政府的概念，《辞海》称：“政府，即国家行政机关，国家机构的组成部分。”皮纯协等人主编的《简明政治学词典》说：“政府，通常指国家行政机关，国家机构的重要组成部分，统治阶级行使国家权力和实施其政策的主要工具。”政府为国家行政机关，这种说法在社会主义国家比较普遍。政府一般定义为国家行政机关，如将国务院、政务院、部长会议等称之为政府。^[2]谢庆奎认为，所有政府都具有共同特征：权威的广泛性，成员的非自愿性，暴力的垄断性，权力的合法性。^[3]从古代的政府而言，宰相处理政务之处，是政府实施权力的主体。

关于政府的涵义，民国时期有学者对此曾进行了探讨，通常认为政府有广义与狭义之分。广义的政府指行使统治权的国家机关而言。统治权的主体为国家，政府为国家的内部机关，国家统治权由其行使，以约束、限制人民彼此间的关系及一般利益，维持国家的和平秩序，谋人民的安全保障及增进幸福，并保持国家主权的独立，领土的完整，使不受外国侵略，凡负有此等任务的统治机关，皆谓之政府。狭义的政府则专指行政机构而言，如德国宪法上的政府，仅指德国政府，以国务总理及国务委员组织之。由此可知，德国宪法上的政府仅指行政机关而言，不只立法机关的议会不算，连国家元首的大总统也不算在政府之列了。故狭义的政府仅适用于行政部。^[4]按照中国古代传统政治的分法，政府当取广义，或者说处理行政、立法、司法、考试、监察的机关都可谓之政府。“政府（government）是国家为施行其权力而运用的机关，是中央的地方的和殖民地的立法行政和司法之机关之总称。”^[5]

前文已述，政府有广义和狭义两种解释。狭义认为，政府是指国家和地方各级国家权力的执行机关或国家行政机关。广义认为，国家的立法机关、行政机关和司法机关，都可以称之为政府。在西方，目前实行总统制的国家，政府一般是指中央和地方全部的立法、司法、行政机关，如我们常谓美国为联邦政府。在实行议会内阁制的国家，政府通常是指中央和地方的行政机关。在英国，政府仅被认为是内阁和全体行政长官。然而，中华民国时期的国民政府应属于广义的政府还是狭义的政府？是否指负行政责任的行政院？

国民政府是一个立于五权分立基础上、实行五院制度的政府。民国时期从事宪法起草的专家认为，五权宪法体制下的所谓政府，自指执掌治权的机关而言。至于执掌中央统治权的人民代表机关，则独立在政府组织之外，而不是政府的一部分。外国宪法根本没有这种区别，他们的立法机关，同时也就是人民的代表机关；故他们所谓政府，实相当于五权宪法下治权机关与中央统治权机关的总和。^[6]这是对广义政府的判断，指的是政府应当行使包括立法、行政、司法等多个方面的治权。

国民政府应取广义的论断并不少。林家瑞认为，国民政府时期的五权分立只是指职务上的分立，合五院而言，则构成五权的政府，而不止行政一院独负政府的任务，故五权宪法下的政府，应包括立法、行政、司法、考试、监察及其所属机关的全体，而不仅单指行政院。换言之，五权宪法下的政府应属于广义的政府。^[7]不过，根据训政时期约法的解释，国民政府虽实行五院制度，却不能实行真正的五权分治。故五院不过是国民政府之一部，五院之外又另有国府主席和国府委员的设置，合主席、委员以及五院，才为整个的国民政府。因此，治权就不能说分别由各院执掌，只能说由整个的国民政府总揽。^[8]

国民政府的涵义，实际上并不固定。陈之迈认为国民政府这个名词，通常在用法上有三种涵义：第一是区别于北京政府；第二是指中央政府全部，主要为五院；第三是国民政府主席、国民政府委员会、文官处、参军处、主计处等。国民政府为军政时期、训政时期之中央政府，总揽中华民国之治权。关于中央政府之称谓有二：一曰国民政府（national government），一曰中央政府（central government）。训政时期的国民政府即是中央政府。由于国民政府由行政、立法、司法、考试、监察五院组织而成，换言之，国民政府为五院之集合体。分言之，为五院，合言之，为国民政府。^[9]台湾学者马起华对中华民国政府所包括的范围进行了界定，认为在中华民国时期，广义的政府是指行政、立法、司法、考试、监察等机关，最广义的包括五院、总统府、国民大会及所有地方机关。最狭义的政府是指行政机关，特指行政院。^[10]马起华的界定继承了民国时期的一些政治学论者的观点。

笔者以为，无论国民政府治权的轻重，并不能改变国民政府为中央政府的代名词。从制度层面言之，国民政府当为一个总揽治权的集合体。

二 行政权与行政院

前文分析了政府的概念及对国民政府的定性分析，涉及具体的行政责任，政府一词的涵义当指行政院。

（一）行政

关于“行政”一词，中国古籍早有记载。距今2000多年前的《左传》中记有：“行其政事”、“行其政令”。《史记》中记有：“成王少，周初定天下，周公恐诸侯叛周，公乃摄行政当国……周公行政七年，成王长，周公反正成王，北面就群臣之位。”又记：“周厉王无道，召公谏不听，国人作难，王奔于彘，召公、周公二相行政，号曰‘共和’。”在《纲鉴易知录》这部编年史上，也有周厉王逃走，因太子靖年幼，遂由“召公、周公行政”的记载。不难看出，我国史籍上“行政”的含义，是指管理国家事务。在国外，很早就出现了与中文“行政”相似的词汇，2000多年前古希腊学者亚里士多德就使用过“行政”一词。现代英语Adiministration即“行政”，源于拉丁文“Adminiatrare”，意指治理、执行事务。国际通用的《社会科学大辞典》解释说，“行政为国家事务的管理”。马克思在其著作《评“普鲁士人”的“普鲁士国王和社会改革”》一文中曾提到“行政”这个词，认为“行政是国家的组织活动”。^[11]有学者指出，行政，是国家的一种职能，是国家权力机关的执行机关依法对国家事务、社会事务进行组织和管理的活动。这个定义包括了“谁在管理”、“如何管理”、“管理什么”三个方面。^[12]

关于行政问题的研究，近代早期最主要的代表人物是美国人威尔逊（Thomas Woodrow Wilson）和古德诺（Frank J.Goodnow）。威尔逊曾任美国普林斯顿大学教授和校长，后任美国新泽西州州长和美国第二十任总统，他对行政问题做出了一些前沿性的探讨。威尔逊认为，“行政是一切国家所共有的相似性很强的工作，是行动中的政府，是政府在执行和操作方面最显眼的部分”，“政治是政府在重大而且带普遍性事项方面的国家活动，而行政是政府在个别、细致而且带技术性事项方面的国家活动，是合法的、明细而且系统的执行活动”。^[13]他认为国家权力主要掌握在决定政治的议会和执行政治的行政部门手中。值得注意的是，威尔逊指出了行政的一个非常重要的方面，即政府对国家的具体管理活动。

古德诺曾任美国哥伦比亚大学教授和霍普金斯大学校长，曾为美国政治学会的第一任主席和塔夫脱总统的经济与效率委员会顾问，他最具代表性的著作是1900年发表的《政治与行政：对政府的研究》。古德诺认为，“在所有的政府体制中都存在着两种主要的或基本的政府功能，即国家意志的表达功能和国家意志的执行功能”。“政府的这两种功能可以分别称为‘政治’与‘行政’。”^[14]古德诺也指出了行政的执行功能。威尔逊和古德诺书写了行政领域研究的新篇章。中国许多学者如张金鉴、江康黎等人在民国时期也是国内行政学研究中的开拓者与领头人。

什么叫行政，行政和政治的主要区别是什么？孙中山先生认为：“政就是众人的事，治就是管理，管理众人的事，就是政治。”所谓行政者，简单说来，就是管理众人之事的方法，换句话说，政府在管理众人之事的过程中，对于管理需要的具体方法就是行政。由此可知，所谓行政者，它是政治的延长，也可以说是政治的基础，没有管理的方法，管理便无从进行。^[15]张金鉴认为，政治之“众人事务之管理，其范围极广，而行政仅是政治中一部分，特别事务之管理或方案之执行，其范围颇小。简言之，行政者乃政府官吏推进政府功能之行动也”。^[16]江康黎认为，行政这个词，在广义上，凡政府的活动皆得谓之行政；在狭义上，就是指行政机关的活动而已。^[17]故而，行政应当属于一个动态的术语。这就决定了与行政有关的机构制定的制度，可能存在着动态的变迁。

当今有学者认为，行政专指对国家事务的管理和公共政策的执行，是政府行为，是达成政治目的的活动和实现国家目标的手段。^[18]狭义上的行政“是与政府活动有直接关联的一种活动，是围绕执行社会公共权威而展开的活动和关系，特别是与实现政治目的，制定计划和推动具体过程相关的各项活动”，“即将行政限于政府的行政活动”。行政还有广义的一面，即“一定机构或部门为达到一个特定的政策目标（一般是非盈利性的目标）而展开的各项管理活动。这种活动广泛存在于社会的许多部门、机构、单位、团体之中，其基本特征与宏观行政相似，因为宏观行政本身是由众多的微观行政构成的”。^[19]由于行政管理事务的复杂化，行政各部关系的厘定便会相当艰难，稍一不慎，常常出现部门相互扯皮，敷衍塞责。

行政与政治有着密切的联系，也存在诸多区别，马起华对两者的关系做了一些探讨。他认为：第一，范围不同：政治是管理众人之事，所有政府机关都是管理众人之事的机关，而行政机关只是政府机关的一个部门，因而其所管理的众人之事，只是其中一部分，不包括一切众人之事。可见行政的范围较政治的范围狭窄，虽然行政事务占了大部分众人之事的管理。第二，阶层不同：政治阶层高于行政阶层。行政机关的组织可分为决策阶层和执行阶层。前者如英国的内阁，美国的总统，瑞士的联邦行政委员会，五院体制下的行政院；后者则为隶属于这些机关以下的行政机关。决策阶层属于政治阶层，执行阶层属于行政阶层。在美国，前者为Executive，后者为Administration。决策阶层的首脑，随政党为进退，依选举定去留；执行阶层的官员，中立于政党政治之外，身份受到保障。所以，处于决策阶层的政治人才，大都属于政务官员；处于执行阶层的行政人才，大都属于事务官员。^[20]由此可以进一步认为，政治是宏观的，行政是微观的；政治是抽象的，行政是具体的。政治是指导性的，行政大都是指令性的。政治制度的构建，决定了行政模式的建构，政治的稳定与否，决定了行政的效能高低。

推行行政或管理国家具体事务的主体谓为行政者。它的基本功能体现在两个方面：一是制定使行政活动规范的制度，二是通过某些程序使行政活动合法化。具体说来，行政者乃行政权力拥有者在合法之组织、职权关系下在为完成国家目的推行政府职务的过程中，对公家人、财、物、事所为之管理与处置，以期用最经济有效之手段获得最圆满之解决与成功。就中国古代行政的演变而言，主要经历了以下几个阶段：太古时代的全民行政，殷商时代的神权行政，封建时代的宗法行政，专制时代的刑罚行政。君主维持其权力的有效工具，计有二端，一是层级的官僚制度，二是大量的常备军队，二者均对君主负责。直至近代，行政的发展进入了一个新的阶段，即民治时代的服务行政。^[21]从动态的过程观之，政府行政之动向计有五点：（1）由消极的行政到积极的行政；（2）由被动的行政到自动的行政；（3）由常人的行政到专家的行政；（4）由浪费的行政到科学的行政；（5）由治人的行政到治事的行政。^[22]行政的这些动态过程是行政现代化的重要参考指标。

（二）权力与行政权

行政部门对国家事务实施管理，需要借助各种手段，其运行过程就是权力的实施。行政制度推行的成效，与行政行使的权力密切相关。权力是一个抽象的概念，权力是一种社会关系，是人类社会所特有的现象。正如马克斯·韦伯所说，权力是一种社会关系里哪怕是遇到反对也能贯彻自己意志的任何机会，不管这种机会是建立在什么基础之上。^[23]罗素亦言，权力为“若干预期结果的产生”。^[24]

权力存在于一定的组织当中，并依附于一定的职位，不以职务为依托的权力，充其量只能称之为影响力，权力不等于影响力。^[25]权力是一种力量，依靠这种力量可以造成某种特定的局面或结果，使他人的行为符合于自己的目的性。由此产生了三个环节：一是力量，二是作用，三是结果。^[26]从力量的性质和结构方面，权力可以分为政治权力、经济权力、社会权力、宗教权力、心理权力等等。政治权力作为在现实的政治过程中运动着的一种现象，其状况是由权力作用的结果来衡量的。由于权力的本质是动态的，永恒的、绝对的权力关系是没有的，它将随着权力各方力量的变化而变化，从一种权力关系发展到另一种权力关系。^[27]在这一动态过程中，权力源也常常遇到各种挑战或“反权力”。

上述关于权力的论述是对个人或组织的权力界定。就政治权力而言，马克思认为，权力为“原来意义上的政治权力，是一个阶级压迫另一个阶级的有组织的暴力”。^[28]马克思指出的是国家权力，权力运行的基础是军队、警察、监狱等暴力机关之上的强制运行力，国家权力存在一种暴力倾向。

国家权力按照事务的划分，是由不同机关所拥有的。因权力的动态性，决定了权力的拥有机关并非一成不变，以致常发生政治变革而产生权力转移。权力变化最显著的表现就是权力集中或权力失去。权力集中需要一定的条件。快速有效的决策、命令和执行是权力运行最有效的方式，政府是拥有这些权力的集合体。就政府各部门来说，为了战争需要和广泛动员，战时权力大都集中于行政机关，因为行政机关有执行法律的权责，有军事的权力，致使其他机关的权力受到限制。^[29]当然，也有在战时集权于政党的事例。比如苏联在卫国战争期间，苏共的最高领导人拥有无限的权力。一般而言，行政首长如果长期行使战时权力，便有流于独裁之虞。实际上，许多民主国家的行政机关往往因战争而扩张了权力。至于权力失去的原因也是多方面的，有时是权力持有者超出了大多数人的意愿，使其权力运行遭遇挫折；有时是因为权力运行途径的层级过多而导致权力运转的艰难。

在所有的政府权力中，行政权居于主导地位。所谓行政权（executive power or administrative power），就是国家行政机关执行法律、管理国家行政事务的权力。有学者指出，行政权力作为政治权力的一种，是国家行政机关依靠特定的强制手段，有效执行国家意志而依据宪法原则对全社会进行管理的一种能力。它应包括五个方面的内容：主体是国家行政机关及其工作人员；根本目标是要通过贯彻执行国家法律、法令和各类政策来有效地实现国家意志；作用方式主要是强制性地推行政令；客体包括所有居民以及由居民所组成的不同社会组织和社会集团，囊括领土范围内的整个社会；其性质是一种由社会上少数人行使的管理权力。^[30]故而，行政权在制度未能健全的国家，常常被掌控在少数人手中，导致“人治”社会的出现。

（三）行政制度

政府拥有行政权力后，需要对权力予以规范，这就是行政制度建构的根源所在。关于行政权的运行规范，有研究者指出，下列规则应当优先考虑：第一，行政权的运行必须依据法律。第二，行政权的运行必须符合公共利益，体现出行政职权行为的服务性。第三，行政权的运行必须讲求效率。^[31]通常而言，行政权会随着社会进步与行政事务的增加而不断扩展或调整。在孟德斯鸠时代，行政权主要表现为外交、军事和国内安全的权力。在现代社会，除上述的传统权力外，行政权已扩展到经济、教育、环境、社会保障等各个方面的管理。

为了管理国家事务，保证行政权力的有序运行，对行政管理的主体制定相关制度，这就是行政制度。行政制度是三权分立体制出现以后行政机关管理国家政务和社会公共事务的各项制度的总称。张永桃认为，行政制度“是由国家宪法和有关法律、法规所确定的国家各级各类行政机关的地位、职能、权限、相互关系以及活动原则的总称”。^[32]换言之，行政制度就是对国家行政活动的一种规范。行政制度可称为行政权力机制，即国家行政活动中采取的基本组织结构形式和各种决策、管理制度与方法。从行政组织体制来看，政府总是由一定数量的机构组成的；机构又可分解为若干部门，部门再分解为若干小的单位以至于具体的职位。随着社会的发展，需要国家管的事越来越多，行政事务日益庞杂。与此同时，立法机构越来越难以应付处理急需的立法，而被迫将许多本该由它通过立法规定的事项交由行政去处理，行政权就会扩大。尤其是在危机时期或军事时期，处于政治舞台中心的行政首脑往往被赋予特别的权力。危机过后，他也习惯于继续行使那些权力，或者说至少会“截留”一大部分给自己。所以，每经历一次危机，行政机构会发生一定的变化，行政部门就扩张一次权力。二战期间，无论是美国、英国还是苏联，行政权力都在持续的扩大，就是这种趋势的最好的说明。^[33]这就存在如何保持行政机构合理的行政权的制度问题，亦存在一个赋予权力的主体与制度制定者之间的关系问题。

行政权力有不断扩大的趋势，需要制度予以规范，制度变化的同时也反映了国家政局的变化。问题是，导致制度变化的主要因素是什么？有论者认为，在现代民主国家，政局变化或重要政府的人事升沉，决之于选举；在民主制度尚未确立的国家，政局的重要变化或重要政府的人事升沉，决之于武力。^[34]这种武力的表现很大程度上反映于政策制定者背后的实力，制度变化表现为外部的现象之一就是部门设置调整与人事变动。当然，武力拥有者出于利益的考虑，亦会以武力为后盾谋得与各方实力派的政治妥协，从而维持一个相对平稳的环境。单纯讨论制度是毫无意义的，它需要与人结合在一起进行思考。

行政权力的动态性决定了制度不断变更的可能性。政治制度的决定与执行，必然有一定的社会背景与时空条件，即所谓环境因素。政治环境可区分为国际环境和国内环境。国际环境最有影响的因素，是邻近国家的相互竞争、相互吞并或相互妥协。对于20世纪30年代的中国而言，主要是指因日本不断入侵所导致的国内政治的变化。当国家处于非常时期，国家核心利益受损，国内政局乃至制度与人事变化更为活跃。国内因素主要是重大事件的发生，譬如重大灾害的发生、政党权威人物的突然去世、其他在野党的力量迅速增长与武装起义等等，或者国内权威人物通过政治、军事或超魅力的人格影响而导致的制度变更。制度变迁的背后亦反映制度制定者掌控权力的轨迹以及价值博弈的诉求与调整。

（四）行政院

在五权分立体制下的国民政府，掌理行政权的机关是行政院。换言之，行政院就是五权分立制度下掌理行政权的最高行政机关，等同于狭义上的国民政府。行政院的英文翻译是The Executive Yuan，属于政治阶层，具有决策职能，并非单纯的执行阶层。行政院除了有本身的组织机构外，其具体行政事务由所属各部及各专门委员会或直辖机构行使。行政院会议作为各部会联系的总枢纽，在每周二上午开会进行沟通与协调。行政院的行政权能否顺利实施，在于其与所属各机构关系的处置，在于其如何推进施政程序的制度化、施政理念的现代化，如何达到行政的快捷有效。

由于权力变化的动态性，行政院所掌理的行政权亦会发生动态转移，导致了制度的反复调整，尤其是在机构的初创时期，制度调整相当频繁，各种利益主体相互博弈，并导致制度上的权力规定与实际运行中的“权力偏离”。制度的规定往往有权力主体的人格因素与集团利益诉求，人与制度永远是讨论制度建构与变迁的主题。