第三节　对策与建议

一、我国政府信息依申请公开存在的问题及原因

我们在整体层面、时间维度和空间维度上对政府信息依申请公开的六个方面进行了定量描述。发现在申请者主体资格限制、申请渠道结构、政府信息依申请公开率、不予公开的原因及申诉情况等方面存在问题。

1. 申请者主体资格限制在实践中普遍存在

2015年在31个省市中有18个要求公民或者法人在申请政府信息公开时说明理由，这种申请者主体资格的限制不利于公民知情权和监督权的实现。蒋红珍通过对“知的需要”和“知的权利”的辨析，认为《条例》过于强调“知的需要”，而忽略了“知的权利”，不利于我国公民知情权的保障（蒋红珍，2012）。同时，罗忠诚认为“《条例》所规定的自身生产、生活、科研等特殊需要缺乏判断标准，在具体操作中，依申请公开的目的无法甄别，申请人很难证明，行政机关也不易认定”（罗忠诚，2010），因而留给行政机关在这方面的自由裁量权就很大，容易伤及公民知情权。陆幸福认为“保障公民、法人和其他组织依法获取政府信息对应知情权，而知情权并不需要以其他任何特殊需要为前提，它独立于任何其他权利”（陆幸福，2013）。

2. 网络申请渠道利用率低

网络申请比例较低并且没有明显上升的趋势。说明虽然我国电子政务经历了快速发展，但公民在申请政府信息上还没有完全接受这种渠道。我们认为，网络渠道之所以没有得到充分利用，有以下三方面的原因。第一，公民对网络申请渠道的存在不知情，从而导致没有利用此渠道；第二，申请者受以往习惯的束缚，不愿改变与行政机关互动的方式。在电子政务发展之前，公民更多地是通过当面直接与行政机关进行互动，这种习惯延续至今并且不易改变；第三，公民对网络渠道不信任，导致放弃利用此渠道。如果政府不重视网络渠道的申请，对于通过网络申请政府信息公开的事项不给予及时处理，这就导致网络渠道申请效率降低，导致公民放弃此渠道。

3. 公民申请政府信息公开成功率逐年降低

政府信息依申请公开率逐年降低，公民获取政府信息更加困难，不利于公民知情权和监督权的实现。据统计，操作性理由和事实性理由数量占不予公开数量的比例之比维持在8：2较为平稳。然而，操作性理由数量占申请总量的比例在逐年增加，事实性理由占申请总量的比例较为平稳，没有出现明显增长。这说明公民申请政府信息公开时对业务流程不熟悉、不了解所申请信息归属部门、对所需信息描述不清晰等操作性理由是降低政府信息依申请公开率的主要原因。

4. 不予公开理由中操作性理由较高

在不予公开理由中，操作性理由和事实性理由在数量上维持8:2的比例没有出现明显波动，操作性理由是阻碍公民获取所申请信息的主要原因。公民申请政府信息公开不规范会直接增加公民获取政府信息的时间和经济成本，另外也会降低行政机关工作效率，浪费公共资源。

我们认为导致操作性理由比例较高的原因主要有三个方面。第一，申请者主观原因。这主要是申请者对《条例》或者地方信息公开办法不熟悉导致申请流程不规范、申请者文化素质低导致不能明确描述所申请信息、对政府部门业务分工不熟悉导致向非相关部门申请等。第二，受理者的主观原因。行政机关作为受理者拒绝信息公开时是否冠以操作性理由的裁量权在行政机关本身，如果行政机关不愿意公开本应公开的申请，就会假以“信息不存在”“非政府信息”等操作性理由而拒绝公开。诚如王锡锌的观点“‘依申请公开’加入了公民的个人利益、兴趣与价值偏好，甚至与公共问题具有关联，往往是政府没有很好地制作保存、不愿提供或害怕提供的信息。恰恰在这个环节，‘信息不存在’‘影响社会稳定’‘涉及国家秘密’等语焉不详、牵强附会的理由成了拒绝公开的借口”。另外，行政机关相关工作人员能力不足也可能导致操作性理由增加。第三，信息公开组织制度架构不合理。各部门分头受理信息公开申请，没有统一平台进行协调，导致因“非本部门信息”“信息不存在”“非政府信息”而被拒绝的数量增加。

5. 公民对政府信息依申请公开不满意率在增加

因政府信息依申请公开而导致的申诉量和申诉率在逐年加速升高，说明公民对政府信息依申请公开的不满意率在增加。可能的后果是政府公信力的下降，为寻租留下可乘之机。我们认为，申诉率加速上涨的主要原因是行政机关处理政府信息公开申请的不及时、不作为、乱作为所致，如果行政机关拒绝所申请信息时给出的理由合理合法，那么也就不会引致加速上涨的申诉率。另外一方面的原因是公民通过法律途径维护知情权的意识在上涨。这可以从申诉量占不予公开数量比值的逐年增加得以证实，越来越多的申请者在知情权受到侵害时选择通过法律途径维护自身权益。

6. 东部地区和西部地区的特殊问题

整体来看，东部地区和西部地区的表现各有异同。具体来说，东部地区在政府信息依申请公开方面有着“两高三低”的问题，即操作性理由比例高、申诉率高、申请量低、网络申请比例低和依申请公开率低。西部地区有着“三高两低”的问题，即人均申请量高、事实性理由高、申诉率高、网络申请比例低和依申请公开率低。

东部地区操作性理由较高并且依申请公开率较低的原因，我们认为东部地区经济水平较高，公民申请有关公共利益的信息较多，因而会由于“不符合自身特殊需要”而被拒绝公开。肖明对此问题也有解释，他认为，“经济发展水平较高，当地居民公共意识也较为强烈，因而申请有关公共利益的信息公开时间也就较多”（肖明，2011）。行政机关对不符合自身特殊需求的信息申请会以操作性理由拒绝公开。

7. 东部地区呈现“三低两高”的特点，存在“两高两低”的问题

东部地区作为我国经济、政治、文化、教育等较为发达的地区，在政府信息依申请公开方面值得我们重点关注。对相关变量进行空间分析，发现东部地区呈现出“三低两高”的特点：人均申请数量低、网络申请占比低、依申请公开率低、操作性理由高、申诉率高。并且存在“两高两低”的问题，即操作性理由高、申诉率高、网络申请占比低、依申请公开率低。

二、完善地方政府信息依申请公开的建议

1. 减少申请者主体资格限制，促进依法行政

我国政府信息公开的原则是“公开为常态，不公开为例外”。我们认为应将“例外情况”降低到最低程度，不应将申请者主体资格视为例外情况。限制申请者主体资格，不利于公民知情权和监督权的保障。《条例》第一条说明了我国政府信息公开的目的，即提高政府透明、促进依法行政、发挥政府信息对公民生产、生活和科研的作用。根据委托代理理论，行政机关作为代理人，是维护自身利益的理性人，有着利用政府信息维护和增加自身利益的倾向。那些公开之后对行政机关造成负面影响的信息、减少行政机关寻租空间的信息等都不会得到行政机关的主动公开，这就要求有社会良知的公民向行政机关发起申请，将此信息公之于众。因而，减少申请者主体资格限制，申请政府信息不以“符合自身生产、生活和科研特殊需要”为前提条件，有利于公共利益信息的公开，促进依法行政。

2. 重视网络渠道建设，提高网络申请比例

我们认为提高网络申请比例，需要从以下三个方面着手。第一，将信息公开申请平台置于政府网站首页更加醒目的位置，优化在线申请流程，简化操作步骤，减少不必要的障碍。第二，向信息公开申请者推广网络渠道，引导二次申请时使用网络渠道，培养申请者网络渠道使用习惯。第三，行政机关应同等对待各种渠道的申请，均依照申请顺序给予及时答复，培养申请者对网络渠道的信任。

3. 增强工作专业性，推进信息公开人员职业化

政府信息依申请公开率的降低，申诉率的增长，操作性理由比例的增加等，一方面的原因是由于相关工作人员对依申请公开的重视程度不够及工作能力不足所致。从各地区公布的《报告》中可以发现，大部分省份的信息公开工作都由兼职人员完成，缺乏专业化和持续性。另一方面原因是部分省份还存在信息公开工作人员数量不足的问题。信息公开工作人员的非职业化和非专业化，会导致工作能力不足，导致一些本应公开的信息被拒绝公开。另外，兼职人员由于时间压力和人手不足，在处理信息公开申请上可能会出现草率拒绝或者推诿扯皮的问题。因而，推进信息公开人员的职业化和专业化，加强业务培训，增强工作能力，会在一定程度上提高政府信息依申请公开率，降低申诉率。

4. 建设统一受理平台，缩小信息鸿沟

在政府信息依申请不予公开的操作性理由中，有一定比例的是因为所申请信息是“非本部门信息”而被拒绝公开的，也就是公民向不持有所申请信息的部门进行了申请，进而导致受理者以“非本部门信息”的理由拒绝公开。因而在省、市、县三级层次上建立当地行政机关信息公开申请统一受理平台。在统一平台上受理的信息公开申请，由专职人员负责筛选及分配所申请信息到具体负责的部门，打通各部门之间的信息鸿沟，有利于解决“非本部门信息”“信息不存在”所导致的信息不公开问题。与此同时，也提高了信息公开受理的专业性和效率。

结语

政府信息依申请公开作为政府信息公开制度的核心，在建设透明政府、促进依法行政，保障公民知情权和监督权方面有着重要的地位和价值。通过对我国29个省市2009—2014年政府信息依申请公开情况在整体层面、时间维度和空间维度上进行定量研究，发现申请者主体资格限制在实践中普遍存在，网络申请比例较低并且没有增长趋势，政府信息依申请公开率逐年降低，操作性理由所占比例逐年增加，申诉量和申诉率逐年加速增长，东部地区和西部地区面临着独特的问题。分析了以上问题的原因并思考改善我国政府信息依申请公开的对策，包括减少申请者主体资格限制、引导并培养申请者使用网络渠道的习惯、推进信息公开工作人员的职业化，并建立统一的信息公开申请平台。

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(1)　29个省市不包含香港、澳门和台湾，由于新疆和宁夏数据缺失严重，因而放弃使用。

(2)　根据《条例》第13条规定，公民申请的政府信息必须是“符合自身生产、生活和科研等特殊需要”，不符合此要求的，申请者便不具备申请资格，行政机关亦可不予受理。

(3)　政府信息依申请公开率=（依申请完全公开数量+依申请部分公开数量）/申请总量。根据《条例》规定的“一事一申请”原则，这里的数量单位是“条”，每一条对应一项信息需求的申请。

(4)　事实性理由是指由于所申请信息涉及国家秘密、商业秘密、个人隐私，危及国家安全、社会稳定而依法不予公开的理由。

(5)　操作性理由主要包含：所申请信息不存在、内容不明确、非政府信息、非本部门信息、移交档案馆等因申请者申请不规范而被拒绝的理由。