第二节　三重测量：政府依申请信息公开的评估

一、政府信息依申请公开的整体情况

整体层面的政府信息依申请公开即不考虑时间和空间的因素，对所有个体取平均值，描述政府信息依申请公开在各个指标上的平均情况。

1. 申请限制性因素在实践中普遍存在

《条例》第13条隐含了申请人主体资格限制。国务院办公厅2008年“关于施行《中华人民共和国政府信息公开条例》若干问题的意见”第14条：“行政机关对申请人申请公开与本人生产、生活、科研等特殊需要无关的政府信息，可以不予提供。”按此规定，申请人在申请政府信息公开时必须说明申请理由。

2014年31个省市本级的“政府信息公开申请表”中有18个省市要求公民和法人说明申请理由，这18个省份中又有13个要求公民和法人在说明申请理由的同时提交身份证复印件、营业执照复印件或者其他能够证明申请理由真实性的材料。由此可见，多数省份仍然对申请人资格进行严格审查，对公民信息公开申请形成直接障碍。

2. 申请渠道中网络渠道占比较少

统计数据显示通过网络申请政府信息公开的比例平均为27.83%，当面申请的平均为47.35%，信函、传真等渠道平均为24.34%。可见通过网络申请政府信息公开的比例较小。随着互联网的发展，越来越多的政府采用电子政务的方式提供公共服务。政府信息依申请公开作为政府公共服务的一部分，也被绝大多数行政机关采用电子政务的方式来提供。通过网络提交政府信息公开申请较之当面申请和电话申请有着方便、快捷、经济成本低的优点。然而实践中，网络渠道利用率并不高。

3. 申请数量与依申请公开率差异明显

数据显示，在申请数量上，各省市平均申请数量为10587人次／年，标准差为13319.92。在人均申请数量上，各省市人均申请量4.29人次/万人/年，标准差为10.62。在依申请公开率上，各省市平均为83.86%，标准差为0.1623。由此可见，各省市之间申请数量和依申请公开率存在较大差异。

4. 不予公开理由中操作性理由比例较高

统计数据显示，各省份每年拒绝公开所申请信息的理由中操作性理由数量较多，事实性理由数量相对较少。各省市每年发生的操作性理由平均为1699例，占79.54%；事实性理由平均为234例，占20.46%，事实性理由与操作性理由的数量比例整体为8:2。由此可见，由于公民和法人申请政府信息公开不规范而导致的不予公开情况最多，这也是阻碍公民获取所需信息的主要原因。

5. 政府信息依申请公开申诉率较高

统计数据显示各省市由于政府信息公开而导致的申诉量较高，平均为276例／年，其中行政复议为175例/年，行政诉讼为101例/年。平均申诉率为3.51%。可见，全国平均每100例政府信息公开申请中，就有3.51例申诉行为。

二、时间维度上的政府信息依申请公开

取每一年29个省市政府信息依申请公开指标的平均值，在时间维度上描述其变化趋势，有助于我们发现其中的变化规律以及存在的问题。

1. 申请数量于2010年骤降后缓慢上升

如图2-1所示，政府信息公开申请数量在2010年出现了骤降，自2009年平均14331条下降到2010年的平均8746条。从2010年开始，申请数量整体呈现上升的趋势。政府信息公开申请数量之所以在2010年出现骤降，可能的原因是，《条例》于2008年5月份开始实施，公民和法人在这之前积累的信息公开需求于2009年进行了集中申请，导致2009年信息公开申请量虚高。2009年的政府信息需求并非是当年新产生的，不能反映2009年的真实需求情况。2010年及之后的信息公开申请数量及其变化趋势才回归到正常状态。

2. 网络申请比例处于低位徘徊

在政府信息依申请公开渠道中，当面申请比例历年最高，但呈逐年下降的趋势，自2009年的56.37%下降至2014年的44.28%。网络申请比例次之，无明显的上升与下降趋势，一直处于25.09%～30.02%的低位区间震荡徘徊，信函、传真、电话申请比例历年最低，但呈逐年上升的趋势，并于2014年超过网络申请比例。可见网络申请渠道比例并没有随着电子政务的发展与互联网普及率的提高而得以提高。

3. 政府信息依申请公开率震荡中趋于下降

从图2-2可以看出，政府信息依申请公开率呈震荡中下降的趋势。分阶段来看，2009—2011年呈小幅平缓下降趋势，2011—2012年出现明显下降后又在2013年出现同量上涨，使得2013年与2011年基本持平。然而在2014年又出现大幅下降，从2013年的0.8569下降至2014年的0.7655。整体来看，政府信息依申请公开率在这6年间下降幅度较大，下降趋势较为明显。这说明我国公民申请政府信息公开的成功率在下降。

4. 操作性理由与申请总量之比逐年上升

数据显示，事实性理由和操作性理由与不予公开数量之比较为平稳，没有出现明显上升和下降的趋势。历年这一比例事实性理由围绕20%上下小幅波动，操作性理由围绕80%上下小幅波动，操作性理由与事实性理由8：2的数量比没有明显变化。然而，操作性理由与申请总量之比变化较为明显，呈现逐年上升的趋势，这一比例从2009年的11.44%上升到2014年的21.11%；事实性理由与申请总量之比无显著变化，有微幅缓慢上升的趋势。由此可见，申请不规范是政府信息依申请公开率下降的主要原因。

5. 申诉量和申诉率逐年加速升高

从图2-3可以看出，因政府信息依申请公开而导致的申诉量和申诉率都在逐年加速升高。申诉量由2009年的平均82例／年上升至2014年的平均773例/年，申诉率由2009年的1.12%上升至2014的9.13%，由此可见申诉量和申诉率的上升幅度和上升速度都很高，说明公民对政府信息依申请公开不满意率加速升高。另外，我们发现申诉量占不予公开数量的比例也有显著上升的趋势，说明公民通过法律途径维护知情权的意识在增加。

三、空间维度上的政府信息依申请公开

按照我国四大经济区的划分，考察政府信息依申请公开的区域差异。取该区域6年内所有个体的平均值代表该区域的政府信息依申请公开情况。

1. 西部地区人均申请数量最高

在政府信息公开申请总量上，东北地区最高，各省平均为13912条／年，西部地区平均值最低，为7795条／年，东部地区和中部地区分别为11660条／年和12291条／年。在政府信息公开人均申请数量上，西部地区最高，各省区平均为5.89条／万人／年，中部地区最低，各省平均值为1.94条／万人／年，东部地区和东北地区分别为3.58条／万人／年和4.72条／万人／年。可见西部地区虽然申请总量最低，但人均申请量最高，说明西部地区的公民信息需求程度最高。

2. 东部地区网络申请比例较低

数据显示，通过网络申请政府信息公开的比例，中部地区最高，平均为44.24%；东北地区次之，为37.77%；西部地区最低，仅为18.29%；东部地区较低，仅高于西部地区，为28.49%。相反，东部地区的当面申请比例较高，仅次于西部地区，为48.06%。可见，在经济发展水平较高并且互联网普及率较高的东部地区，申请政府信息公开的网络渠道并没有得到充分利用。

3. 东部地区政府信息依申请公开率最低

数据显示，东部地区的政府信息依申请公开率仅为73.35%。西部地区、中部地区和东北地区的政府信息依申请公开率分别为88.39%，90.15%和91.26%。可见经济最为发达、人均收入和教育水平最高的东部地区却有着最低的政府信息依申请公开率。

4. 中西部地区事实性理由比例较高

我们以A/C和B/C分别表示各地区事实性理由和操作性理由数量占政府信息依申请不予公开数量的平均比例，这一指标能够说明在地区内两种理由所占比例的相对大小关系。以A/D和B/D分别表示各地区事实性理由和操作性理由占政府信息公开申请总量的平均比例，这一指标能够说明在地区间两种理由所占比例的绝对大小关系。相关数据如表2-1所示。从A/C和B/C数据中可见中西部地区不予公开政府信息中事实性理由相对较多，说明中西部地区申请安全涉密信息的相对较多，当然也有可能是中西部地区行政机关在处理信息公开方面更为保守所致。另外我们发现，A/D和B/D的数据东部地区最高，说明东部地区的信息公开申请中，因操作不规范和申请安全涉密的信息而导致的不予公开比例最高。

5. 东部地区的申诉量和申诉率最高

数据显示，东部地区的平均申诉数量最高，中部地区次之，西部地区第三，东北地区最低。与此同时，东部地区的申诉率最高，西部地区次之、中部地区第三、东北地区最低，分别为5.76%、3.02%、2.27%和0.79%。可见东部地区存在申诉量和申诉率双高的问题，说明东部地区公民对政府信息依申请公开不满意率较高。西部地区申诉量虽然较少，但申诉率却较高，说明西部地区对政府信息依申请公开不满意率也较高。另外，我们发现中西部地区申诉量与不予公开数量之比最高，为18.5%左右，而东部地区和东北地区较低，分别为12.64%和14.15%。说明中西部地区比东部和东北地区的公民通过法律途径维护知情权的意识更强。