二 石油产业的“封闭-行政化”范式

1978年党的十一届三中全会开启了中国社会发展新的历史阶段，它标志着中国社会开始了具有历史性意义的巨大转型。改革开放政策的推行，使经济建设成为（当时）中国社会发展的中心议题。根据党的基本路线，改革就是要解放生产力，发展生产力，就是要改革既有制度中束缚生产力发展的环节。就中国石油产业而言，尽管当时中国社会已经迈入了市场化改革与转型的时代，但是中国石油产业的发展（总体上）更多的还是继承了计划经济体制下的发展模式。与1978年之前石油产业完全由国家行政部门来主导运作的模式有所不同，改革开放后，国家再次对中国石油产业的管理体制进行了变革。1982年，国家撤销了之前成立仅两年的国家能源委员会，其下属的石油部、煤炭部、电力部开始实行直接由国务院领导的体制。在石油产业的组织形式上，成立了国家石油公司。1982年2月，中国海洋石油总公司成立，由石油部归口管理，全面负责中国海洋石油的对外合作业务，独享在对外合作海区进行石油勘探、开发和销售的专营权（董星亮，2004）。

1983年7月，为了对全国重要的炼油、石油化工和化纤企业进行集中管理，国家将原石油部等部门及部分石化企业合并，组建了中国石油化工总公司，专门负责全国石油产品的生产与原油加工炼制。1988年9月，国家再次撤销石油工业部、煤炭工业部和电力工业部，成立能源部。在原石油工业部的基础上组建了中国石油天然气总公司（以下简称中石油）。在能源部内设立石油总工程师办公室，负责协调中石油和中国海洋石油总公司（以下简称中海油）的开发、生产建设业务。^[13]至此，中国石油产业形成了由国有三大石油总公司分割主导的基本格局。换言之，1988年，中国石油产业封闭-行政化范式的基本格局已经奠定并总体延续到了1998年（尽管期间在局部领域进行了零星的改革）前后。

1.“封闭-行政化”范式的总体特征

从产业发展范式来讲，1988～1998年，中国石油产业的发展总体上呈现较为明显的“封闭-行政化”范式的特征。在这一范式下，石油产业发展的总体市场环境具有较强的封闭性，开放度不够。也就是说，围绕石油产业所构建起来的石油市场具有较强的封闭性，参与竞争与互动的经济行动主体比较少。而且主导市场内经济行动的核心机制主要是非市场的行政计划机制，即国家对石油产业的行政控制比较明显，对国内石油市场的政策性规制与限制保护比较强，外部竞争者很难获得市场准入的机会。

在“封闭-行政化”的发展范式下，中国石油产业较多地沿袭了改革开放前计划经济体制下的产业发展模式，政府是引导经济与产业发展最重要的主体。在这一阶段，尽管已经成立了中石油、中国石油化工总公司（以下简称中石化）以及中海油三大主要的国营石油公司，但对石油产业发展起到决定性影响的仍然是中央政府及其石油管理部门（而且，三大国营石油公司仍然承担较多的行政职能，具有较强的行政色彩）。石油资源的勘探、开采、石油炼化、石油化工等各个环节的生产也基本上受国家的行政计划指令控制。比如，石油资源区块的分割、石油生产环节的分割、石油贸易（国内贸易、国外贸易）等领域的事务从根本上都分属不同的行政管理部门。因此，尽管改革开放后中国进入了市场化变革的阶段，但中国石油产业市场化的步伐却相对缓慢，离真正的市场化、开放化格局的距离还相对遥远。

关于封闭行政化范式下的中国石油产业，学界在对其产业特征的描述上基本达成了一致，即一种依靠行政分割而形成的“上下游分割、内外贸分治、海陆分家”的专业化分割主导格局（习文静，2007；杨嵘，2004b；刘毅军，1998）。

2.“封闭-行政化”范式的具体内涵

如前所言，1988～1998年，“封闭-行政化”是中国石油产业的基本范式。中国的石油产业在一种相对封闭的市场、制度与政策环境下演化发展。尽管在有限领域、局部环节引入了某些市场机制的要素，如1992年后成品油营销市场民营资本的进入，^[14]但是石油产业在石油定价机制、市场竞争与市场参与、管理体制与企业组织形式、外部合作等主要方面，仍然呈现较为明显的市场封闭性，政府行政计划控制的色彩仍然比较浓厚。

首先，就石油定价机制而言，1998年之前，中国的石油产品定价基本上是一种政府行政指导定价，而且在很长的一段时间里实行的是政府固定定价机制（常海虹，2008）。如果按照严格的市场原则，那么石油及石油产品在流通市场上的价格应该是按照消费者与供给者之间的供需关系决定。如果市场上石油产品供大于求，则石油产品价格应该下降；如果出现供不应求的情况，则石油产品价格应该上涨。这符合自由市场经济的基本理念。但是在“封闭-行政化”的产业范式下，中国石油市场主要由非市场的定价机制所主导。这主要是指国家紧紧地掌控了石油产品的定价权。由于我国长期实行相对低的石油价格政策，因此，在计划色彩还比较强的阶段，政府力图通过控制石油价格的方式来实现石油市场的稳定，更主要的是为了保持整体国民经济能够免受石油价格波动带来的震荡性影响。

当然，为了适应市场化改革的需要，国家曾在一段时间里对石油产业实行过定价机制的探索性改革。20世纪80年代初，由于我国石油生产遇到了较大的瓶颈，大庆油田等主要的石油生产企业的增产率开始降低。为了激励石油生产企业的积极性，国家在1981年实施了原油包干政策。所谓原油包干政策就是指政府允许石油生产企业（油田）在完成国家一亿吨原油生产量的基础上，将超额完成量按国际市场价格出售或出口，其收入作为石油勘探开发基金。由此便产生了石油定价的“双轨制”，并逐步形成了以国家定价为主、计划内外多种价格并存、计划外实行最高限价的局面（王燕梅，2008；杨嵘，2004b）。但是由于双轨制导致了石油市场价格的混乱，国家在1994年取消了双轨制，重新回到了国家统一定价。^[15]

从双轨制的废弃到回归政府统一定价，我们可以发现，在1998年前的“封闭-行政化”的产业范式下，市场化定价的尝试并没有成为主导的定价机制。在政府或国家力量的干预下，石油产业的定价机制尚不能反映市场供需的波动，相反，仍然只是一种行政计划的产物。有研究者指出，20世纪80年代开始实行的双轨制本质上是一种封闭的政府行为，市场机制只是扮演了有限的角色（Wu，2003），政府定价机制的恢复本质上又是对市场化取向的价格管理体制改革的一种倒退（王燕梅，2008）。

与定价机制相关联，“封闭-行政化”的产业范式下，石油市场的流通消费领域也呈现较强的国家行政控制特征。与1978年之前的石油流通体制稍有不同，1988～1998年，国家对石油流通市场的控制主要是通过三大国营的石油公司（以中石化为主）来执行。双轨制期间，除石油生产企业拥有部分超额原油的销售处置权外（超额原油的量占整个流通市场的比例非常小），在这一阶段，政府通过国营的石油公司，以授权特许经营的方式掌控着石油产品的流动与配置。国家的相关政策明确规定：由国家计委对国内生产和进口的原油、成品油实行统一配置，石油天然气总公司生产的原油除油田自用和合理损耗以及国家计划内出口外，全部安排给石化总公司组织各炼油厂加工，油田不再以油换电、换物，也不再直接向地方提供原油资源，炼油企业一律不准搞各种形式的国内原油来料加工，也不得直接向市场销售成品油。同时，国家还确定了“一统、一主、二辅”体制，即石油分配、生产统一由国家（国家计委、国家经贸委）管理，成品油销售主渠道是中石化，辅助渠道是中石油和地方炼厂。^[16]

就市场竞争与市场参与而言，在“封闭-行政化”的范式下，1998年之前，中国石油产业的市场格局特征可以概括为：政府主导下的局部有限竞争，以政府行政主导为主，局部竞争为辅。换言之，1998年之前，国家对石油产业的行政化控制还体现在石油市场的高度规制性。当然这种主导不是政府作为经济行为主体直接进行控制，而是通过授权的方式给予几大国营石油总公司以特定的市场经营权力。国营石油公司在石油勘探、石油开采、石油加工、石油炼化等石油产业的上中下游（生产价值链）实行了专业式的分割垄断。同时，这些大型的国营石油公司还对石油资源、石油市场按照行政与地理区域实行了区域分割主导（如海陆分家），彼此形成了一个个独立的石油企业系统。在这种专业化分割主导的情况下，基本谈不上市场的开放以及自由公平的市场竞争。因此，在“封闭-行政化”的产业范式下，中国石油市场主要是一种非市场化、非竞争性的市场格局，市场的参与者以及参与程度非常有限。特别是在上游的石油勘探和开采领域，在下游的石油加工炼化领域，以及石油进出口贸易领域，主导的经营权分别属于中国石油天然气总公司（专营陆上石油业务）、中国海洋石油总公司（专营海上石油业务）、中国石油化工总公司（主营石油加工与炼化业务）、中国化工进出口总公司（专营石油进出口业务）等。因而，这样一种市场分割主导的格局又被学界称为“五龙治水”^[17]（苟三勇，2006）。

如前所言，1988～1998年，中国石油产业也进行过较为零星的市场化改革，其中在市场竞争方面，一个较重要的体现就是国家曾允许和鼓励民营资本进入中国的成品油市场，这主要是指自20世纪90年代初曾经短暂繁荣兴盛过的民营加油站。20世纪90年代初，中国的改革开放进入了一个发展道路的徘徊期，改革的进程开始放慢。为了继续推进改革开放进程，1992年邓小平进行了历史上著名的“南方谈话”，为进一步的改革开放指明了方向。在石油产业方面，国内石油零售市场上也首次出现政策松动，民营资本被允许进入石油经营市场（主要是指成品油零售市场）。1993年后的五年时间里，民营石油企业飞速发展，市场扩张迅速，几乎控制了全国近60%的成品油零售市场（加油站业务）（刘长杰、张向东，2006）。民营石油企业的扩张一度让人们看到了中国石油产业市场化的希望，但是1998年前后，由于石油市场的混乱，走私现象严重，国家对石油市场进行了清理整顿，取缔了大部分的民营中小石油企业，^[18]中国石油市场重新回到了被三大石油巨头垄断的局面。

所以说，在政府行政主导下，中国石油产业的市场化竞争格局没有形成。相反，国营石油公司在石油市场的主导优势不断得到强化，产业壁垒较明显。根据相关研究的概括，“封闭-行政化”范式下的中国石油产业存在着严重的政策性壁垒、规模经济壁垒、技术性壁垒等（王冠，2008），限制了非国有资本的准入。

1998年之前，中国石油产业的管理体制及石油企业的组织形式也是反映这种“封闭-行政化”范式的重要方面。在“封闭-行政化”的产业范式下，中国石油产业的管理体制基本上沿袭了改革开放前政府对石油产业的行政控制，但是控制的形式并非1978年之前的由中国石油部等行政部门来直接控制，而是通过其他的一系列政策方式，如投资方式、财政审批方式等对石油企业进行管理（寿铉成，1997）。1992年，国家撤销了能源部，中国石油天然气总公司、中国海洋石油总公司、中国石化总公司直接接受国务院的领导，更加明确了三大国营石油巨头的市场地位与产业职能。

1998年之前，国家对石油管理体制以及对石油企业行政治理方式的部分改革，虽然一定程度上实现了政企分离的目标，但是政府的行政职能并没有完全从石油企业里退出来。中国石油天然气总公司、中国海洋石油总公司、中国石化总公司等本质上还是一个行政机构性质的单位，尽管表面上是经营性企业的形式。但在具体职能上，它们要实施相当多的政府行政职能（Gao，2002），如组织与协调石油生产、石油产业的政策制定与实施等。因此，这些国营的石油公司实际上是一种政企合一的企业，在管理上，各总公司代行政府职能；在生产经营上，实行高度规制（杨嵘，2004b）。彼得·诺兰在对中国石油产业机构改革的研究中指出，1988年，石油工业部改组为中国石油天然气总公司时，它就被授权控制原石油工业部属下的资产，对下属生产企业拥有所有权，同时，还保留了许多前石油工业部的部级职权，包括制定环境保护管理政策等。中国石油天然气总公司继续成为中国国内石油勘探与生产的主体（诺兰，2000），这种半行政的企业组织形式严重地妨碍了石油产业市场经营效率的提高。这也是1998年石油产业大改革为什么要对三大石油公司实行重组的原因之一。

同时，必须指出的是，1998年之前，中国石油产业的“封闭-行政化”范式并不必然是绝对的市场封闭范式。在外部合作及其战略方面，中国石油产业主要采用了“引进来”的方式，即在局部领域、局部范围内引入外来资本与外来先进技术服务于中国石油资源的勘探和开发。只不过，由于石油资源的战略安全性以及“封闭-行政化”范式下专业分割的市场格局等因素，石油产业“引进来”的外部合作战略只停留在了较小的范围内，以石油资源的勘探与开发合资合作为主。其中以两个最重要的政策推行为重要标志，分别是：1982年发布的《中华人民共和国对外合作开采海洋石油资源条例》、1993年发布的《中华人民共和国对外合作开采陆上石油资源条例》。这两部具有里程碑意义的法规开启了中国石油产业对外开放的步伐。通过这两部法规，国家分别赋予了中国海洋石油总公司、中国石油天然气总公司独家经营海洋石油资源或陆上石油资源的特许权（包括对外合作经营的特权）。任何外国石油公司都只能和这两家国营石油公司进行业务合作。

3.“封闭-行政化”范式下的石油产业状态

在“封闭-行政化”的产业范式下，中国石油产业的主导力量仍然是国家，国家通过三大石油公司对石油产业的勘探生产、原油加工、石油产品流通等实施较强的行政干预。中国的石油产业总体上沿袭了1978年前的产业发展模式。这一阶段，中国石油产业在原油生产规模上基本上维持了前一阶段较高的水平，但石油产量增幅开始减缓。通过较大规模的石油生产，国产石油基本上满足了国民经济发展的需要，并有一部分石油产品出口。从石油产量来看，在增产非常困难的情况下，全国石油产量仍然维持在一亿吨以上的水平。中国已经成为世界最主要的石油生产国之一。同期，我国的石油消费也随着经济的发展而增长。例如，1990年，我国石油消费总量为11469万吨，基本接近当年石油总产量。特别是1993年，我国首次成为石油净进口国，标志着我国石油开始需要依赖对外进口（见表2-2）。

表2-2 1990～1997年中国石油产量与消费量比较

与此同时，在“封闭-行政化”的范式下，中国石油天然气总公司等国营石油公司获得了特许权力，它们主导着石油产业的经营。由此，在一个结构基本封闭、竞争弱化的市场格局下，中国石油产业实现了非常高的产业集中度。