三 国际货币基金组织的合法性与有效性受到质疑

国际货币基金组织在美元本位制下延续了其在布雷顿森林体系下核心金融机构的角色。在美元本位制下，国际货币基金组织有两大核心职能：一是向出现国际收支问题的成员国提供短期融资安排；二是对成员国宏观经济实施连续监测（Surveilance）。

在1997—1998年的东南亚金融危机中，国际货币基金组织可谓名誉扫地。一方面，国际货币基金组织没有能够对危机爆发进行提前预警，在危机爆发后的反应也较为迟钝；另一方面，作为提供贷款的前提，国际货币基金组织的条件性（Conditionality）过于僵化与千篇一律，即要求借款者实施紧缩性财政货币政策以改善国际收支逆差、提高未来的偿债能力。当借款者宏观经济已经面临紧缩压力时，遵循国际货币基金组织的贷款条件性无异于雪上加霜。东南亚金融危机后，国际货币基金组织的合法性（Ligitimacy）开始受到以下三种现象的冲击：第一，亚洲与其他新兴市场经济体开始通过大规模积累外汇储备来防范未来金融危机的爆发，而对国际货币基金组织敬而远之；第二，国际货币基金组织最大的借款国（巴西、阿根廷、土耳其与菲律宾等）纷纷提前偿还借款，使得国际货币基金组织依赖于贷款利息收入的商业模式变得越来越不安全；第三，国际货币基金组织没有能力应对诸如全球国际收支失衡之类的新问题。^[6]

目前全球范围内关于国际货币基金组织合法性与有效性的疑虑主要集中于以下四个方面：

第一是国际货币基金组织的治理结构（Governance），即国际货币基金组织的份额（Quota）^[7]与投票权。目前最大的两个问题是，其一，新兴市场国家的份额与投票权与新兴市场国家在世界经济中的比重严重不符。如表1—3所示，金砖四国在国际货币基金组织中的投票权比重明显低于这些经济体在世界经济中的比重，其中以中国最为显著。相比之下，欧洲国家在国际货币基金组织中的投票权普遍高于这些经济体在世界经济中的份额。其二，最贫穷国家在国际货币基金组织中的声音过于微弱。围绕以上两个问题，国际货币基金组织从2007年起开展了名为“份额与声音”（Quota and Voice）的改革，意图增加新兴市场国家的份额，以及增加基本投票权在总投票权中的比重以扩大最贫穷国家的发言权。然而，在份额改革方面，新兴市场国家与欧美之间有严重的利益冲突。美国不愿意放弃自己一票否决的权利，这意味着美国能够出让的份额是有限的。欧洲国家虽然是总体份额最被高估的一个群体，但欧洲国家（特别是一些欧洲小国）并不甘心放弃任何比例的份额与投票权。

表1—3 各主要国家在国际货币基金组织中的份额以及在世界经济中的比重之比较

续表

第二是国际货币基金组织的监测（Surveilance）职能。监测是指国际货币基金组织负责对成员国的宏观经济运行情况进行跟踪，在第四条款（Article IV）下定期对成员国的宏观经济状况提供评估报告，并以该报告作为是否对成员国提供贷款的依据。国际货币基金组织的监测功能对于维护各国宏观稳定以及国际货币基金组织贷款质量而言至关重要。但目前国际货币基金组织的监测功能存在两个重要缺陷：第一，国际货币基金组织的监测过于偏重双边监测——国际货币基金组织工作人员对各国宏观经济的监测，而忽视了多边监测——对世界经济与全球金融市场作为整体进行监测，以提前发现并应对全球系统性风险。第二，国际货币基金组织的监测对于不向国际货币基金组织借款的国家没有任何约束力，尤其是对发达国家没有约束力。有些时候，发达国家甚至可以向国际货币基金组织施压，反对国际货币基金组织发布对自己不利的宏观经济监测报告。

第三是国际货币基金组织的贷款（Lending）职能。国际货币基金组织在贷款方面存在的主要问题包括：（1）成员国获得的贷款规模有限，且国际货币基金组织发放贷款的时间周期过长；（2）国际货币基金组织贷款具有严苛而僵硬的条件性（Conditionality），这种条件性通常要求借款国实施从紧的财政货币政策以改善国际收支，这种药方往往会进一步恶化危机国的经济金融状况，加深危机的负面影响。这也是近年来新兴市场国家和发展中国家不太愿意向国际货币基金组织借款的根本原因之一。

第四是国际货币基金组织的可动用资源（Resources）。一方面，在本轮全球金融危机爆发之前，国际货币基金组织可用于贷款的资源仅为2 500亿美元左右，该资源规模难以应对全球系统性危机的融资需求；另一方面，由于近些年来向国际货币基金组织申请的贷款规模越来越小，造成贷款利息收入显著下降，国际货币基金组织目前面临无法平衡自身财务预算的困境。