第一节　我国乡村治理的发展历程

纵观我国社会的发展历程，城市和乡村的结构在古代封建社会中就已然存在，表现形式为专制统治的城市与其下辖被统治的乡村。中华人民共和国成立后，工业化和城镇化发展使城市和乡村之间的距离进一步加大。在改革开放后，我国政府一直尽力缩小城市和乡村之间的差距，但城乡发展不平衡的问题依然是我国社会发展的主要问题之一。在脱贫攻坚战取得全面胜利的今天，我国已经全面建成了小康社会，解决了绝对贫困问题，但是“三农”问题依然是我国社会发展中的难点所在。从我国社会发展的角度看，乡村的发展建设相对滞后，所以聚焦乡村振兴是实现我国全面发展的重要部分，乡村治理与乡村建设在新时代变得越来越迫切。

在中国共产党的领导下，我国的乡村治理经历了不同阶段，在不同治理阶段分别取得了不同的成绩，同时积累了大量宝贵的治理经验。2016年7月，习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年大会上指出：“我们回顾历史，不是为了从成功中寻求慰藉，更不是为了躺在功劳簿上、为回避今天面临的困难和问题寻找借口，而是为了总结历史经验、把握历史规律，增强开拓前进的勇气和力量。”

站在中国历史发展的长河中，对我国乡村治理的历史做一次简单的梳理与回顾，有助于更加客观地认识我国乡村治理所走过的发展历程，进而明确当前我国乡村治理的历史背景和定位。

一、新民主主义革命时期的乡村治理

在中国共产党的团结带领下，全国人民取得了新民主主义革命的胜利。中华人民共和国成立后到改革开放前，我国政府为快速恢复农村农业与经济发展进行了艰辛曲折的探索。在此阶段中，我国在广大乡村地区开展了包括土地改革在内的一系列新政策，规范了乡村基层组织建设，对农村地区进行了社会主义改造建设，从此我国乡村治理逐步实现制度化。

中国是个历史悠久的农业大国，长期以来农业产值占比远高于工业产值占比，农村人口也远多于城市人口，农民是我国国家建设和治理的主体，农民的情况如何，决定着中国的命运。如何让农民过上好日子，如何处理好土地问题，如何最大限度地发挥好治理主体的作用，这一系列问题是当时乡村治理方面的核心问题。

中华人民共和国成立后，影响力最大的乡村治理政策便是土地改革运动，但土地改革运动并不是在中华人民共和国成立后才开始的。早在新民主主义革命时期，中国共产党就在老解放区开展过一系列土地改革运动。经过早期在土地改革方面的不断探索，占全国面积将近三分之一的东北、华北等老解放区，土地改革已经基本完成，这为中华人民共和国成立后的全国土改和乡村治理工作打下了坚实的基础。

1925年10月，中共中央通过《中国现时的政局与共产党的职任议决案》，指出了“如果农民不得着他们最主要的要求——耕地农有，他们还是不能成为革命的拥护者”，这是中国共产党内部首次提出要解决农民的土地问题。如何发动农民群众，如何巩固和扩大根据地的问题，是中国共产党深入农村后需要面对的实际问题。1936年，毛泽东同志指出：“谁赢得了农民，谁就会赢得了中国，谁解决土地问题，谁就会赢得农民。”中国共产党在不断实践中，逐渐探索出一条正确的土地革命路线。

1946年4月，中共中央集中探讨了解放区农民土地问题，经过再三研究和综合各地领导农民运动干部的意见，于当年5月4日正式发布《关于土地问题的指示》（即“五四指示”）。“五四指示”要求各级党委以最大的决心和努力，放手发动群众，消灭封建剥削，解决农民土地问题，将抗日战争以来实行的减租减息政策，调整为实行“耕者有其田”的政策，并在指示中规定了解决土地问题的各项原则。

“五四指示”确立了富农、中农和贫农享有土地所有权的权利。针对一般地主的土地，采取了多种方式，如清算、减租、减息等，继续让农民从地主手中获得土地，实现“耕者有其田”。对于解决土地问题的政策，明确规定了地主成分中的抗日军人、干部家属和开明绅士等应予以谨慎处理，并做出适当照顾。中小地主与大地主、恶霸有所区别，对其生活予以相应关怀。对富农土地一般不采取变动措施，对中农土地不侵犯。对待工商业资产阶级与封建地主阶级要有原则性区别等。“五四指示”的制定和发布，是我国推行土地改革的阶段性成果。这一政策的实施表明，中国共产党在坚决支持农民土地要求的基础上，斗争策略符合客观历史条件，科学有效且符合广大人民群众的实际利益。

经过深入开展土地改革政策，许多解放区农民的土地问题已经基本解决。虽然土地改革取得了良好的成绩，但仍有将近三分之一的解放区，尚未进行土地改革。1947年7月至9月，在河北省石家庄市平山县西柏坡村，中共中央工作委员会召开了全国土地会议。会议上总结发布了“五四指示”以来土地改革工作的经验，制定和通过了《中国土地法大纲（草案）》。同年10月，《中国土地法大纲》经中共中央批准正式公布，这是中国共产党在抗日战争胜利后颁布的第一个关于土地制度改革的纲领性文件。

《中国土地法大纲》明确规定，废除封建性及半封建性剥削的土地制度，废除一切地主的土地所有权，实行“耕者有其田”的土地制度。规定了彻底平分土地的基本原则，即乡村中地主的土地和公地，由乡村农会接收，连同乡村中其他一切土地，按乡村全部人口，不分男女老幼，统一平均分配。不过将一切土地平均分配的方法侵犯了中农的利益，在之后的新解放区和全国范围的土地改革时进行了相应的调整。

在明确了土地改革的方向和方法后，各大解放区根据自身的具体情况，分别制定实施了《中国土地法大纲》的补充条例，根据本区的具体情况规定了土地改革的具体政策、改革的具体步骤和方法。在东北、陕甘宁解放区，采用了“重新丈量”“打破旧圈子”“多少拉平”等方法，以自然村为单位，将土地按村人口平均分配；在陕南、鄂豫皖等解放区，开展了分土地、开仓济贫等运动。

这场土地改革运动，彻底改变了中国几千年来的封建土地制度，改变了乡村原本的生产关系，让亿万农民在政治和经济上获得了解放，激发了农民群众的革命热情，为夺取全国胜利提供了源源不断的支持。在解放战争时期，全国有1.45亿农村人口的地区进行了土地改革，实现了“耕者有其田”。

二、社会主义革命和建设时期的乡村治理

1949年10月1日，中华人民共和国成立，揭开了中国历史新的篇章。但由于长期战争，土地遭到破坏，主要农作物产量远低于中华人民共和国成立前的历史最高水平。同时，乡村土地的占有情况不合理，人数极少的地主和富农占有着绝大部分土地。虽然在中华人民共和国成立前，中国共产党就一直在实行土地改革政策，但伴随着全国解放，变革封建的土地所有制、解放和发展生产力、提高农民生产的积极性和提高粮食产量等一系列需求仍成为迫切需要解决的全国性问题，也是我国乡村治理迫切需要解决的问题。

（一）中华人民共和国成立后的土地改革

1950年6月30日，《中华人民共和国土地改革法》（下文简称《土地改革法》）颁布，“耕者有其田”终于以法律的形式被正式确定下来，自此新解放区的土地改革运动有了法律依据，成为土地改革运动顺利完成的保障，对中国乡村经济的发展、耕种的恢复与发展有着积极的作用，中国农民自此实现了千百年来拥有自己土地的梦想。

从1950年冬季开始，新解放区乡村有计划、有步骤地实施了一场大规模的土地改革运动。该运动遵循中共中央制定的总路线和总政策：“依靠贫农、雇农，团结中农，中立富农，有步骤有分别地消灭封建剥削制度，发展农业生产。”《土地改革法》针对中华人民共和国成立后的新情况，修改了原先征收富农多余土地和财产的政策，转而采取中立政策，保留富农经济，对于无地和少地的贫农，采取了扶持政策，将从地主那里没收来的土地和财产分配给贫农，并建立了分配土地后的审查制度，以重新评估土地分配情况，并由人民政府颁发土地证。此外，对小土地出租者也采取了保护政策，对于出租土地不超过当地每人平均土地数200%的，不会征收他们出租的土地。

为了更好地推动土地改革，各地政府派遣了土地改革工作团深入乡村，组织广大农民成立农会，动员群众进行土地改革斗争，形成了我国乡村地区最广泛的反封建统一战线。在土地改革中，对于地主阶级，除了镇压个别罪大恶极、引起极大民愤的地主外，都让其他地主分到了土地，给予了地主阶级在劳动中改造成新人的机会。

从1950年冬季至1952年底，土地改革基本结束。这三年，全国约有3亿无地、少地的农民无偿获得了约7亿亩土地。加上中华人民共和国成立前完成土地改革的老解放区，完成土地改革地区所覆盖的农业人口已经占据了全国总农业人口的九成以上。

湖南党史陈列馆中保存着一份土地房产所有证书，它向参观者展示了那段充满动荡的土地改革历史。这份土地房产所有证书是于1953年2月16日颁发的，详细记载了李万国及其家人分得的15块土地的种类、数量、面积、位置，以及相应的房屋数量、大小、结构和位置等信息。该土地房产所有证书明确了土地改革后对土地房产所有权的合法认可和保护，农民们持有土地证书后放心吃下了一颗“定心丸”。

从历史的角度来看，土地改革运动是一场成功的社会改革运动，为中华人民共和国成立后的乡村社会发展带来了积极正面的影响，也为以后中国的乡村治理留下了值得借鉴的宝贵经验。

第一，土地改革运动实现了“耕者有其田”这一中国农民的历史诉求，满足了农民的利益，为政权的巩固奠定了良好的基础。在传统的封建土地所有制下，人数极少的地主阶级掌握着大量土地，而大多数农民没有自己的土地，只能忍受地主阶级的剥削，付出高强度的劳动后，却不能获得应有的报酬。土地改革运动完成后，农民分到了土地，可以通过自己的辛勤劳作，在自己的土地中获得相应的产出，这极大的激发了农民的生产积极性。因此，农业生产力得到了快速提高，农业经济获得了快速发展，为中国新政权的稳定奠定了基础。

第二，土地改革取得成功的重要经验，是坚持群众路线，放手发动群众。土地改革运动的推行必然会涉及地主阶级的利益，本应该在土地改革的过程中会受到一部分地主的阻碍，但这一情况却没有发生，不仅改革过程进展顺利，也没有反对土地改革的恶性暴动事件发生。这得益于中国共产党坚持群众路线，坚持以人民为中心，倾听群众的声音，关注群众需求。在民心所向的情形下，地主阶级被逐步消灭，农业生产实现顺利发展。

（二）中华人民共和国成立初期的乡村治理

1949—1950年，我国乡村社会的组织结构，仍然沿用着国民政府后期所实行的“甲、保、乡”三级管理体制。对于中华人民共和国面临的新形势来说，旧社会的乡村行政体制显然是不适用的，所以建立新的乡村行政区划是必要且迫切的。

中国的乡村基层政权建设与土地改革运动是同时进行的，1950年底，我国颁布了《乡（行政村）人民政府组织通则》，其中第一条规定：“乡人民行使政权的机关为乡人民代表大会和乡人民政府。在乡人民代表大会闭会期间，乡人民政府即为乡的行使政权的机关。”乡政府由正乡长、副乡长和若干名委员组成，乡政府会定期召开政府委员会来领导乡村工作；乡人民代表大会由直接选举方式产生的乡村人民代表组成。

1954年9月，《中华人民共和国宪法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》的颁布，更加明确了我国乡村基层行政区划，我国基层行政体制被划分为乡和镇，乡镇正式成为国家设立在乡村的基层政权，这为之后我国乡村政权制度体系的建设奠定了坚实基础。

通过与土地改革并行的乡镇政权改革，我国打破了传统的乡村社会权力结构，乡村基层党组织也顺利进入全国各个村镇，强化了我国政府对乡村基层的治理。普遍建立的乡镇政权，对乡村进行了直接管理，结束了我国自古以来“王权止于县政”的历史。

（三）农业合作化时期的乡村治理

在土地改革基本完成后，我国农民有了极高的生产热情，农业产量获得提高，农业经济得到了发展，这对于百废待兴的中国有着重要意义。然而，土地改革运动只是社会主义改革中的一环，土地改革运动实现了生产资料的私有制，农民以家庭为生产单位进行劳动，这是典型的小农经济，但小农经济难以满足农业经济发展和国家工业化的需求。在土地改革的过程中，还出现过买卖土地的现象。土地改革让全国农民分得了自己的土地，但由于自然灾害等突发情况的出现，一小部分农民的生活难以维系，出现了买卖土地的情况，将土地进行出售的农民又重新陷入贫困，导致了社会贫富两极分化的情况出现，违背了土地改革运动的初衷。能否发展农业生产，改造农民个体所有制，将中国农民引领到社会主义道路上，全面建设社会主义农业经济，是决定我国社会主义事业成败的关键。

1951年9月，中共中央在北京召开了第一次农业互助合作会议，会议通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议（草案）》（后文简称《决议（草案）》），这份文件成为我国农业互助合作的指导方针。《决议（草案）》总结了我国革命以来的互助合作经验，并提出了三种主要形式的农业合作化，即有着临时性、季节性的初级互助组作为第一种形式，常年互助组作为第二种形式，以土地入股为特点的农业生产合作社作为第三种形式。

《决议（草案）》得到了农民群众的积极响应，我国乡村正式进入了互助组和初级社阶段。互助组和初级社受到农民群众欢迎的原因在于：互助组和初级社能让分散的农民建立联系，解决农民在生产中遇到的问题和困难，能够促进农业的健康生产发展，其特点在于不改变农民土地私有权。

我国农业互助合作组织到1952年时，已经获得了很大的发展。全国共有互助组803万个，参加的农民超4500万户，占全国总农户的40%；全国初级社超3600个，入社农户约6万人，高级社有10个。需要特别说明的是，互助组和初级社虽然可以看作是高级社和人民公社的雏形，但互助组、初级社和高级社、人民公社之间是有着本质区别的，互助组和初级社没有改变农民对土地的私有权性质。

1953年12月，中共中央通过了《关于发展农业生产合作社的决议》，指出：“这种由具有社会主义萌芽、到具有更多社会主义因素、到完全的社会主义的合作化的发展道路，就是我们党指出的对农业逐步实现社会主义改造的道路。”同时还指出初级社将成为领导互助合作运动继续前进的重要环节，这标志着我国互助合作进入大规模发展阶段。

从1954年开始，互助合作由发展互助组，转为重点发展合作社。在此阶段中，农民可以根据自己的意愿，将土地、牲畜、生产工具等主要生产资料，交由社里进行统一使用和管理经营，社里会对入社的土地进行分红，对入社的牲畜和生产工具等生产资料给予报酬。初级社会根据社员的情况进行分工，然后由社里组织劳动，社里会根据按劳分配的原则对社员发放报酬，劳动所产出的农作物等产品在扣除农业税、生产费、公积金和管理费等费用后，按照社员的劳动量、劳动质量和入社的土地等生产资料的多少进行分配。

1956年4月30日发表的《人民日报》宣布：中国农村基本上实现了初级农业合作化。全国农业生产合作社共有100.8万个，入社农户共有10668万户，占全国农户总数的90%。到1956年3月底，农业合作社总数比1955年底减少了81.6万个，但入社的农户增加了3122万户，全国平均每个社的户数从40户增长到了98户。

1956年6月30日，第一届全国人民代表大会第三次会议通过了《高级农业生产合作示范章程》，其中第一章第二条规定：“农业生产合作社按照社会主义的原则，把社员私有的主要生产资料转为合作社集体所有，组织集体劳动，实行‘各尽所能，按劳取酬’，不分男女老少，同工同酬。”自此，初级社逐步演变为高级社。与初级社不同的是，高级社在规模上更大，土地、牲畜、生产工具等归集体所有，同时取消了土地分红，实行按劳分配原则。所以高级社相对于初级社，其性质也发生了变化。《高级农业生产合作示范章程》的发布，也成为后来实行农村人民公社化治理的重要转折点。

从以生产劳动互助为主的互助组，到以私有土地入股分红的初级社，再到生产资料集体所有、统一经营的高级社，从乡村治理方面来看，可以说农业合作化运动取得了诸多成绩。第一，农业合作化运动基本上实现了我国农村地区从生产资料私有制向集体所有制的转变，避免了生产资料私有制带来的农民贫富差距问题，为我国农村的经济发展开辟了社会主义公有制的道路。第二，农业合作化运动体现出了农民、生产资料集中生产的优势，如在提高农产品产量和推动农村经济发展的同时，我国农村的基础设施得到了建设，例如，建成的红旗渠、十三陵水库等一大批防洪灌溉设施，让水旱灾害频发的情况得到了有效治理，很多设施直到今天还在继续使用。客观来说，虽然农业合作化运动取得了诸多成绩，但也有负面影响。第一，农业合作化运动后期出现了急躁冒进的问题，初级社向高级社的转变骤然加速，改变得过快，工作太粗，且形式过于单一，这为我国后来的农业长期发展遗留了一些问题。第二，农业合作化运动存在一定的强制性，农民加入合作社等组织应当按照自愿的原则，但在实际过程中，农业合作化运动成为一项政治任务，农民生产的积极性也受到了影响，农村经济发展乏力。总体来说，农业合作化运动是土地改革运动后的重大社会改革，是我国政府在建设社会主义道路方面的积极探索，其对我国乡村治理、建设、发展等有着重大意义。

（四）人民公社制度下的乡村治理

1958年3月，中共中央政治局成都会议通过的《关于把小型的农业合作社适当地合并为大社的意见》指出：“为了适应农业生产的需要，在有条件的地方，把小型的农业合作社有计划地适当地合并为大型的合作社是必要的。”随后，全国各地的农村开始了小社并大社的工作。同年7月，刊载于《红旗》杂志第3期的《全新的社会，全新的人》一文中，提出了“把一个合作社变成一个既有农业合作又有工业合作基层组织单位，实际上是农业和工业相结合的人民公社”。这是“人民公社”的名字第一次出现在报刊中。同年8月，中共中央通过了《关于在农村建立人民公社问题的决议》，随后，全国掀起了人民公社化运动的热潮。到10月底，全国各地74万多个农业合作社改组为2.6万多个人民公社，入社农户有1.2亿户，占全国农户总数的99%以上，人民公社从此成为乡村治理的核心主体。

1962年，中共中央通过《农村人民公社工作条例（修正草案）》，第一章第一条明确规定，“农村人民公社是政社合一的组织，是我国社会主义社会在农村中的基层单位，又是我国社会主义政权在农村中的基层单位”，这明确了人民公社在我国乡村治理中的作用和地位。人民公社的管理层级一般分为三级，即公社、生产大队和生产队。公社在经济上，是各生产大队的联合组织；生产大队是基本核算单位；生产队则是直接组织生产和组织集体福利事业的单位。人民公社的主要特点可以概括为“一大二公”，“大”就是规模大；“公”则是生产资料公有化程度高。人民公社的政社合一体制，既是经济组织，也是基层政权组织，有着高度集权性。人民公社实行供给制和工资制相结合的分配制度，粮食供给制和伙食供给制是社员们收入中的主要部分。人民公社制度彻底取代了中华人民共和国成立之初所建立的乡镇政权模式。人民公社除了作为乡村的基层政权组织之外，还要负责全社的农、林、牧、渔、副等产业的生产，同时也要管理全社工、农、商、学、兵等各方面的工作，以此协调农业和工业的发展。

人民公社的发展使我国乡村治理发生了巨大的变革。农民的生产生活被集体方式取代，计划性地分配生产生活，这加速了我国农业的社会主义化改造。但随着人民公社化的开展，其弊端也逐渐显现出来。人民公社是把农民集中组织起来，旨在实现农业发展、经济建设的一种组织模式，在设想中，这种模式可以提高乡村的生产效率和单位土地面积的产量，保障农民权利，降低农业生产成本和农民生活成本，支撑我国工业、军事的建设和发展，为国家建设积累资金等。但在人民公社制度下，由于实行的供给制和生产资料公有化，农民逐渐丧失了生产积极性，乡村的民主政治体系也遭到了破坏，连农业合作化的出发点——提高乡村生产效率和粮食产量都没有实现。另外，国家实行的统购统销政策，大量补贴工业和城市，导致城乡二元结构进一步加剧，乡村地区和农民均处于贫困状态。人民公社所带来的结构性矛盾，与农业合作化的目的和我国社会主义建设的目标是相悖的。

人民公社制度既是我国政府对乡村治理方面的一次重要探索，也是我国在建设社会主义道路上的一次严重失误。在人民公社化运动中，广大干部和农民群众通过辛勤劳动获得了一定的成绩，但是经济和农业的发展是不以意志为转移的，生产关系的变革需要遵循客观规律，生产力的发展需要有一定的积累过程。那时中国的特点为幅员辽阔、人口众多、经济文化落后且地区发展不平衡，对这样一个大国进行社会主义化改造是一项极其艰巨的任务。但是，那时我国缺乏领导大规模经济建设的经验，对经济发展规律的科学认知也是不足的，对土地改革和农业合作化运动中出现的问题也未能足够重视，对农业进行全面社会主义化改造所面临的困难估计不足，最终人民公社制度下“大锅饭”的经营体制从根本上抑制了广大农民群众的生产积极性。

人民公社制度所积累的矛盾，最终导致了其解体和家庭联产承包责任制的诞生，在后来改革开放的大环境下，“乡政村治”的乡村治理模式得以形成和发展。

三、改革开放和社会主义现代化建设新时期的乡村治理

中国共产党第十一届中央委员会第三次全体会议于1978年12月18日在北京召开。该会议确定了以促进社会主义现代化建设作为全党在未来的工作重点，并提出了实施改革开放的重大决策。这一决策标志着我国步入了改革开放和社会主义现代化建设的新阶段。

改革开放后，我国为了解决计划经济体制下人民公社的高度集权问题，从而逐步制定了改革政策，“家庭联产承包责任制”“乡政村治”等改革政策的实施在一定程度上解决或缓解了乡村治理中存在的问题。我国的改革从“三农”领域取得了突破进展，由此也形成了全面改革的浪潮。在解决了温饱问题后，农业人口开始向非农业产业转移，我国获得了空前的产业结构升级红利和人口红利。此时，我国城乡关系发生了历史性转折，农业生产力水平得到提升，农村经济得以快速发展。但在这一时期，农业税收依然存在，个别地方税负较重，农民的压力较大，乡村的保障体系较弱，农民抵御风险的能力不足，农业和农村的发展动力不足等依然是还未解决的“三农”问题。

（一）人民公社解体和家庭联产承包责任制

1978年，中华人民共和国在邓小平同志的领导下，开启了“第二次革命”——改革开放，开创了中国特色社会主义道路。改革开放使我国初步建立了社会主义市场经济体制，全国人民的创造、生产热情被全面激发，生产力得到全面解放，人民群众的思想意识得到全面提高，观点逐渐多元化。在这样的大环境下，人民公社高度集权的“政社合一”制度无法满足社会的发展需求，且在长期积累矛盾后，人民公社制度已经难以为继，因此，我国对广大乡村地区的治理也开启了改革。直接推动人民公社解体的历史事件，是1978年在安徽省凤阳县小岗村的农民们所做的创造性改革实践。

1978年11月24日，凤阳县小岗村的18位农民签署了一份简短的包干保证书，宣布实行包产到户的农业生产责任制。这一举措为家庭联产承包责任制的开创奠定了基础。面对大旱的困境，这18户农民努力工作了一年，最终使小岗村实现了丰收。1979年10月，小岗村的粮食总产量达到66吨，相当于1966年到1970年五年粮食产量的总和。

家庭联产承包责任制是一种农业生产责任制，农民以家庭为单位，承包土地和农业生产任务，合作组织主要是村和组织。这是我国农村的一项基本经济制度。在土地改革中，家庭联产承包责任制将土地产权划分为所有权和经营权，土地所有权仍然归集体所有，经营权则由集体经济组织按户均分配给农户自主经营。农户承包经营的收入除了按合同规定上缴集体和缴纳国家税金外，其余全部归农户所有。集体组织除了进行必要的协调管理外，主要为农户提供生产服务。

小岗村包产到户的举措获得了良好的成绩，也得到了邓小平同志的大力支持，并成为农业改革的新政策被大力推广实施，自此，我国开始了对土地承包和经营方式的改革，释放了土地利用的潜力。

1982年1月1日，中共中央批转《全国农村工作会议纪要》，指出包产到户、到组，包干到户、到组都是社会主义集体经济的生产责任制。这时家庭联产承包责任制通过文件的形式被中共中央确定下来。这既体现了我国改革开放充分解放思想的历史责任感，也是我国乡村治理实践的一大重要转折点。此后，我国开始不断发展和完善家庭联产承包责任制，农民们获得了自由劳动的权利，广大乡村地区的生产力得到快速提升，农民的生活水平也得到逐步提高。截至1983年春，全国实行家庭联产承包责任制的生产队已占总数的97.8%，家庭联产承包经营实际上已经成为中国农业的一种基本经营形式。

家庭联产承包责任制的实施使我国乡村恢复了勃勃生机，也使“三级所有，队为基础”的人民公社体制受到了巨大的冲击，人民公社作为集体经济组织的体制趋于解散。1983年10月12日，中共中央、国务院印发《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，标志着全国政社分开、建立乡政府的改革正式开启，宣告了人民公社体制的终结，我国乡村治理从此开启了新的篇章。

（二）“乡政村治”的发展与完善

20世纪80年代初，我国开启了乡村政治体制改革。由于家庭联产承包责任制的推行使公社、生产大队和生产队的体制受到巨大冲击，而新的农民基层组织还未建立，导致农村社会的公共事务和群众的生产生活等处于无人管理的状态，乡村社会中出现了一些不良现象。在此背景下，广西首先探索了以民主选举、民主决策、民主管理、民主监督为核心内容，农民进行自我管理、自我教育、自我服务的村民自治模式，并在全国推广开来，成为全国乡村的借鉴对象。

1980年1月，面对乡村基层管理涣散的情况，广西宜山县三岔公社合寨大队下辖的果地、果作等自然屯，在当地基层党组织的领导下，以民主选举的方式建立了社会治安联防队，开始在当地实行群防群治，在乡村基层管理涣散的情况下使当地农民的生产生活等得到了保障。到1980年底，合寨大队下辖的12个自然屯全部通过选举产生村民自治组织，将组织命名为“村民委员会”，并订立《村规民约》，“村民委员会”开始依照订立的规约进行村级事务管理。广西合寨人民在党组织的带领下，率先踏上了村民自治的新征程。

1982年8月，中共中央批转《全国政法工作会议纪要》，要求各地有计划地开展建立村民（乡民）委员会的试点工作，并发动群众制定《乡规民约》。1982年12月，通过并颁布了第四部《中华人民共和国宪法》，其中第111条明确规定：“农村按居民居住地区设立的村民委员会是基层群众性自治组织，村民委员会的主任、副主任和委员由居民选举。村民委员会同基层政权的相互关系由法律规定。”这明确了村民委员会“基层群众性自治组织”的性质和地位。1983年1月，中共中央发布《当前农村经济政策的若干问题》，明确了在全国范围内取消人民公社体制，实行生产责任制，特别是联产承包制；实行政社分设。同年10月，中共中央、国务院发布《关于实行政社分开，建立乡政府的通知》，要求在农村建立由村民选举产生的村民委员会，并对村民委员会的设立、职能、生产方式进行了规定。

1983年，全国各地开始了撤销人民公社、建立村民委员会的乡村政治体制变革，实现了党对乡村治理的重大突破，这次改革改变了原来对乡村管理的失控状态，形成了“乡政村治”的乡村治理模式。“乡政”是指乡镇政权，乡政改革的主要任务是实行政社分设，打破原来人民公社高度集权的政治体制，将政府管理与乡村社会自主治理分离，让乡村社会不再被集中管理。同时，建立乡镇一级的人民政府，并赋予其行政职权，取代解体的人民公社，依法对乡镇进行治理。“村治”则是乡镇以下的村级单位实行村民自治，在国家法律框架范围内，由村民选举村委会，充分发挥民主，实行民主决策、民主管理和民主监督，让农民自己对自己村进行管理，并协助乡镇政府完成各项工作。在“乡政村治”的新模式下，乡镇政府和村委会的关系也发生了转变，不再是领导与被领导的关系，而是指导与被指导的关系。

但在撤销人民公社、建立乡镇政府和村民委员会时，当时的相关政策对乡村建制规定得不够具体、细致，地方上获得了较大的自由权，所以导致在全国各地的具体实践中新建的乡村数量大、规模小。过于庞大的乡村数量不仅增加了国家的财政支出，还不利于对乡村的有序管理，同时增加了农民的经济负担，对我国乡村的长期稳定发展造成了影响。针对此问题，1986年我国开始了“撤并乡镇”的工作，在经过一段时间的工作后，“撤并乡镇”取得了明显的成效，乡村的数量明显减少。乡村数量减少后，全国村委会的人员机构也得到了精简，村里也节省了行政开支，农民也减轻了负担。

从发展历程来看，“乡政村治”体制的推动和发展经历了一个较为漫长的过程，从形式上被确立到制度化运作经过了多年的完善与改革。1985年2月，全国人民公社政社分设、建立乡镇政府的工作全部结束，我国基层政府体制全部恢复为乡（镇）制。1987年11月24日，第六届全国人民代表大会常务委员会第二十三次会议通过的《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村民委员会的自治组织地位有了法律做支撑，这样一来村民委员会就可以名正言顺地在乡村自治、协调群众、社会治安和乡村公共事务管理等方面开展工作，而不受到限制。随着我国乡村治理改革的不断深入，1998年11月4日，第九届全国人民代表大会常务委员会第五次会议修订通过的《中华人民共和国村民委员会组织法》，结束了1987年所发布的试行法案，“乡政村治”的乡村治理体制正式被确立，这也为后来的乡村治理现代化奠定了坚实基础。

“乡政村治”是乡村治理改革的基础环节，伴随着时代的进步和乡村的发展，不断出现的新问题、新矛盾给我国乡村治理带来了新挑战，所以乡村治理模式不能原地踏步，需要不断发展和进步，以适应时代和环境的不断变化。在“乡政村治”体制被正式确立后，我国不断深化改革乡村治理的政策，许多新制度也相继被构建。

（三）乡村税费改革和社会主义新农村建设

进入21世纪，我国经济整体在改革开放的大环境中得到高速发展，经济保持快速增长、国民经济蓬勃发展、经济总量连上新台阶，综合国力大幅上升。据统计，国内生产总值由1978年的3645亿元迅速跃升至2012年的518942亿元。其中，从1978年上升到1986年的1万亿元用了8年时间，上升到1991年的2万亿元用了5年时间，此后10年平均每年上升近1万亿元，2001年超过10万亿元大关，2002—2006年平均每年上升2万亿元，2006年超过20万亿元，之后每两年上升10万亿元，2012年已达到52万亿元。

虽然改革开放促进了我国各个产业的快速发展，但各产业之间的发展速度并不均衡，特别是在我国广大乡村地区。我国乡村地域广、农民人口多，各地区之间差异较大，情况也较为复杂；另外，部分农民的思想观念转变较慢，导致乡村地区在改革开放的发展浪潮中掉了队。自我国加入世贸组织后，来自国际方面的竞争不断给农业、农村和农民施加着压力，“三农”问题越发凸显。

20世纪末至21世纪初，我国农民负担较重、压力较大，干群关系紧张，导致我国乡村地区出现这种情况的原因是当时农民有着过重的税费负担。在此期间，农业税税负的变化并不大，但农民却还需要缴纳包括“三提五统”在内的其他集资收费，这些费用加在一起要远高于农民需要缴纳的农业税。所谓“三提五统”中的“三提”包括公积金、公益金和行管费，是农民上缴给村级行政单位的三种提留费用；而“五统”包括教育费附加、计划生育费、民兵训练费、乡村道路建设费和优抚费，是农民上交给乡镇一级政府的五项统筹费用。

1991年，由国务院发布施行的《农民承担费用和劳务管理条例》对村提留和乡统筹的事业性收费、集资和摊派进行了规范，是“三提五统”收取的主要依据。虽然，已有条例对“三提五统”的费用收取做出了规范，但全国大部分的乡村两级政府在实际征收“三提五统”的费用时却没有统一标准。“三提五统”的费用是乡村两级政府自收自用，所以需要下辖农户均摊，这就导致集体收入高的乡村往往少收或不收费用，而集体收入低的乡村往往会超收费用。20世纪90年代中后期，不断增加摊派的“三提五统”收费加重了我国农民的负担，也导致贫困地区农民的负担过重。据统计，2002年全国征收的农业税为422亿元，但包括“三提五统”在内的各种附加的杂费则约有2000亿元，附加的杂费达农业税的5倍。这引起了众多学者的重视，他们纷纷提出关于减轻农民负担的意见、建议和方案，希望通过建言献策的方式来改变当时的农业税收制度。

党和国家为了保护农民利益、减轻农民负担和促进乡村发展，开始对农业税进行大刀阔斧的改革。2000年，中共中央、国务院发出《关于进行农村税费改革试点工作的通知》，其中提出农村税费改革试点的主要内容是“取消乡统筹费、农村教育集资等专门面向农民征收的行政事业性收费和政府性基金、集资；取消屠宰税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；调整农业税政策；调整农业特产税政策；改革村提留征收使用办法”。

2005年，中国共产党十六届五中全会提出建设社会主义新农村是我国现代化进程中的重大历史任务，建设社会主义新农村的整体要求是“生产发展、生活宽裕、乡风文明、村容整洁、管理民主”（见图1-1），同时提出了推进现代农业、增加农民收入和统筹城乡发展的目标。

2006年1月1日，《中华人民共和国农业税条例》废止，我国开始免征农业税。免征农业税，在我国几千年的历史中有着划时代的意义，为我国农民开创了一个新时代。农业税的取消，切实减轻了农民负担，规范了基层政权的涉农行为，进而缓和了基层干群关系，促进了乡村地区的社会稳定发展，调动了农民的生产积极性，保证了国家的粮食安全。在取消农业税后，为了进一步解决“三农”问题，我国大力开展建设社会主义新农村工作，实施了“粮食直接补贴”“免除义务教育学杂费”等多项惠农政策。这些新政策的实施，使乡村的面貌得到了改观，农民的生活条件得到了进一步改善，广大人民群众对党和国家的认同感得到了进一步提升。我国乡村地域广、农民人口多，可以说，只有农民富裕了，中国才能富强，乡村稳定了，中国社会才能和谐稳定。

作为我国乡村治理改革发展历程中的一次重要突破，乡村税费改革和社会主义新农村建设取得了显著的成就。第一，农业税和“三提五统”等费用的取消，使我国粮食稳定增产，农民的收入日益提高，乡村地区日渐富裕。第二，社会主义新农村建设使乡村地区的基础设施日益完善，如住房、道路、能源、水利和通信等基础设施的大力建设，方便了农民群众的生活，也使乡村面貌得到改善。第三，乡村社会的保障体系也日臻完善，如农村义务教育、农村合作医疗体系和社会保障体系的逐渐完善，使农民群众所担心的教育、医疗和养老问题得到逐步解决。

社会主义新农村建设的成功，主要得益于党和国家对新农村建设的指导规划。在新农村建设中，我国吸取了以往乡村治理方面的经验教训，将农民从“政社合一”的人民公社体制中解放出来。基于科学发展观的重要战略思想，乡村地区开始因地制宜地推进多样化发展，很多乡村利用地区优势和自身特色在发展中寻求突破，例如，环境优美的乡村地区开始大力发展旅游业，交通便利的沿海地区开始发展小商品加工、制造业，拥有矿产的地区开始利用资源发展地区经济等。有鉴于此，我国乡村地区的发展潜力得到了有效释放，乡村经济得到了快速发展。

四、中国特色社会主义新时代的乡村治理

2012年，党的十八大以来，中央正式提出新型城镇化和国家治理现代化的目标，乡村社会的内外部环境将面临重大变化，乡村治理也需要新的发展方向。在习近平新时代中国特色社会主义思想指导下，我国乡村治理模式不断改革创新，基层党建在乡村全面加强，农业供给侧结构性改革不断加强，脱贫攻坚战取得全面胜利，乡村治理现代化水平显著提高，乡村治理实践取得了显著成效。

（一）全面加强乡村基层党建和从严治党

党的十八大以来，全面从严治党向纵深发展，“不忘初心、牢记使命”等主题教育实践活动常态化、制度化不断深入推进，我国以全方位加强乡村地区党的基层组织建设为抓手，创新和完善乡村基层党建工作。党的十九大同样高度重视乡村治理工作，为解决新时代农村发展的难题提出了乡村振兴战略。习近平总书记强调了基层党建的作用，指出“办好中国的事情，关键在党”“党的根基在基层，一定要抓好基层党建，在农村始终坚持党的领导”。随着乡村治理改革的不断深入和新型城镇化的逐步推进，我国乡村面临着许多新形势和新问题。第一，基层党组织弱化。由于乡村地区的大量青壮年选择进入城市工作，导致乡村留守人口老龄化严重，进城工作的年轻人对入党的政治需求较低，导致村级党员的数量逐渐减少。乡村留守人口老龄化和基层党组织人员减少，致使基层党组织逐渐弱化。第二，基层党组织边缘化。基层党组织的弱化使乡村党群关系不紧密，农民对参加当地党建活动的积极性不高，甚至很多农民没有参加过党建活动。有些党员满足于做好手头上的工作，平时与群众不联系，也不了解群众的想法，无法对群众进行宣传、动员和引导。这些问题说明乡村基层党群关系较为疏离，基层党组织逐渐边缘化，对群众的凝聚力和组织力逐渐缺失。第三，基层党组织适应力不足。中国特色社会主义进入新时代，面对新形势、新变化和新要求，对基层党组织提出了更高的要求，这要求基层党组织要勇于面对新挑战，直面新情况，想出新办法，解决新问题。但乡村地区党员数量逐渐减少，甚至有些地方连找到适合担任村支书的人才都困难，要完成基本工作已属不易，就很难谈得上适应新时代，解决新问题了。另外，还有些党员不能及时适应新时代提出的新要求，试图用老办法解决新问题，工作缺乏针对性，农村基层党组织的适应能力亟待加强。

党的基层组织的坚强有力程度直接关系到党的整体力量是否坚强有力，而这又决定了党是否能够长期处于执政地位，带领人民不断追求进步，实现美好生活。全面加强乡村基层党建是新时代加强乡村治理的一个明显特点，党在其中发挥着重要的引领作用，这体现了我国乡村治理的制度优势。2019年1月，中共中央印发了《中国共产党农村基层组织工作条例》，其中强调“农村工作在党和国家事业全局中具有重要战略地位，是全党工作的重中之重”，还强调了乡村治理过程中要发挥党的领导作用，细化了乡镇党委和村支部的权限，特别是强调了要推行村党组织书记依法担任村委会主任，进一步强化乡村党的建设。

近年来，在乡村治理实践中，针对基层党组织弱化、边缘化和适应力不足的问题，党从有基层工作经验的干部中，挑选口碑好、能力强的干部深入全国乡村中担任驻村书记，根据新时代乡村发展的实际情况与时俱进地创新基层党建方式，让党组织在乡村社会发展中起引领带头作用，让乡村基层党组织的治理水平切实得到提高，乡村地区实现有效发展。

党的十九大报告中强调，坚定不移全面从严治党，不断提高党的执政能力和领导水平，同时夺取反腐败斗争压倒性胜利。反腐败斗争和党风廉政建设在乡村治理过程中被不断深入推进，在党的十八大至十九大的五年里，全国范围内共处分基层党员干部27.8万人，其中很多人为党支部书记和村支委会主任。乡村治理过程中所推行的反腐败斗争，体现了中国共产党坚决整顿基层党组织的决心。

乡村基层干部的形象代表着党和国家的形象，他们的所作所为会直接影响乡村广大群众的切实利益。通过严查群众身边的腐败问题，推动全面从严治党不断向纵深发展，促使乡村政治生态更加清朗，广大人民群众对党风廉政建设和反腐败工作的满意度大幅度攀升，党的执政基础和群众基础得到巩固发展，为未来的乡村治理提供良好的社会环境。

（二）脱贫攻坚战全面胜利，带动乡村环境全面改善

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央大力实施精准扶贫，着眼于全面建成小康社会，重点聚焦深度贫困地区和特殊贫困群体，加快贫困地区和贫困群众脱贫致富奔小康的速度。在实施精准扶贫的过程中，乡村基层干部的职责得到进一步明确，也对乡村干群关系提出了新要求。

精准扶贫严格实行一把手责任制，自上而下形成了省、市、县、乡、村的五级落实责任制。为了打赢脱贫攻坚战，乡村基层党组织与村民之间形成了频繁交流与互动的关系，乡村两级政府与村民配合良好，乡村治理的活力与潜力被激发。2013—2020年，中国农村贫困人口累计减少9899万人，年均减贫1237万人，贫困发生率年均下降至1.3%；832个贫困县、12.8万个贫困村全部脱贫。我国脱贫攻坚战取得举世瞩目的成就，离不开党领导下的扶贫机制和乡村治理体系，也依赖于脱贫攻坚中乡村基层组织与群众形成的良好互动关系。

脱贫攻坚促使乡村治理生态与基础设施得到了明显改善。脱贫攻坚是一项全面、系统的工程，其目标不只是让贫困人口摆脱贫困和增加收入，而且还要实现乡村生态环境和基础设施的全面改善，全方位提高人民生活水平，满足人民对美好生活的向往。习近平总书记指出“绿水青山就是金山银山”，乡村生态环境的改善促进了旅游业的发展，扶贫产业也得到了拓展，也吸引了大批乡村外出务工人员返乡创业和就业。

发展产业是我国实现稳定脱贫的根本之策，是持续增强贫困地区“造血”功能的长久之计。我国在脱贫攻坚中广泛调动了贫困群体进行产业扶贫，832个贫困县全部编制产业扶贫规划，产业扶贫政策覆盖了98%的贫困户，累计建成加工、养殖等各类产业基地30多万个。每个贫困县都形成了几个有特色且扶贫面积广的主导型产业。产业发展使乡村基础设施得到了明显改善，全国行政村全部实现通公路、通班车、通邮路、通动力电，自来水普及率也提高到了83%。

乡村生态环境和基础设施的改善提升了乡村群众对脱贫致富奔小康的信心，广大乡村群众对基层政府和基层党组织的信任度也得到增强。在脱贫攻坚过程中，改善乡村环境和发展产业同步有序进行，进一步促进了乡村地区政治生态的改善，为全面实施乡村振兴战略打下了坚实的基础。脱贫攻坚战的全面胜利，标志着中国共产党在团结带领人民创造美好生活、实现共同富裕的道路上迈出了坚实的一大步。同时，脱贫摘帽也不是终点，而是新生活、新奋斗的起点。

（三）乡村治理现代化水平进一步提升

新时代我国乡村治理的发展方向，是在总结“乡政村治”体制运行经验的基础上进行的创新，即在自治的基础上，加入德治和法治，并不断健全自治、法治和德治相结合的乡村治理体系。加强乡村治理制度建设，完善乡村治理体系，提高乡村治理的社会化、法治化、智能化和专业化水平。

在“乡政村治”体制中，乡村治理基本只依赖乡镇和村“两委”，其他社会组织在乡村治理过程中的作用不明显，存在感不足。2015年，中共中央、国务院印发《关于加大改革创新力度加快农业现代化建设的若干意见》，明确提出了要激发农村社会组织活力，重点培育和优先发展农村专业协会类、公益慈善类、社区服务类等社会组织。社会组织作为独立于乡村政府之外的第三方组织，在乡村治理中发挥了建设性作用，且随着社会组织的发展，我国乡村治理社会化的水平日益提升，社会组织也成为乡村治理现代化中不可或缺的一部分。

乡村治理法治化是依法治国在乡村基层的体现。党的十八大以来，法治化成为乡村治理的新方向，法治化进程在不断加快。《中华人民共和国村民委员会组织法》《中国共产党农村基层组织工作条例》的修订，进一步表明我国乡村治理正在向法治化方向迈进。法治不仅是治国理政的方式，也是一种价值精神。推进乡村治理法治化，不仅可以培养乡村群众的法治意识，也能树立起法治在群众心中的信仰。法治观念深入人心，能有效地推动乡村地区的精神文明建设，凝聚乡村地区的法治共识。法治体系的不断完善，为乡村政府、广大乡村群众和乡村治理提供了法律保障。

随着科技的快速发展与迭代，乡村治理的手段也逐渐由传统向智能化转变。互联网的发展和大数据的兴起，给人们的生活带来了巨大的影响，通过互联网每个人都能轻松地看到更广阔的世界。同时，智能化也使乡村治理的效果得到了显著提升，比如，乡村群众开始通过互联网获取和交流信息，这扩大了他们政治参与和意见表达的渠道。互联网技术的发展，让智能化系统平台的建设成为可能，通过信息平台向群众发布实时信息，为群众提供更多服务，实现数据多跑路、群众少跑腿，使乡镇政府和村委的工作效率得到了提高。智能化也促使乡村群众打破信息壁垒，踏进了“直播带货”“电子商务”等能带领乡村地区致富的新领域。

乡村的发展和治理还需要大量的专业人才。党的十八大以来，专业化的意识在全国乡村中不断增强，各地乡村开始出台引进专业人才的优惠政策，同时加强党政干部和农民专业知识方面的培训。各地纷纷创新人才使用机制，在坚持立足本土的基础上吸引外来人才，吸引在农业、经营、管理、商务、投资、乡村治理等方面有经验、有能力的专业人才，参与到乡村现代化的建设中来，利用专业化意识推动乡村治理现代化发展的进程。

要实现乡村治理现代化的目标，不能只依靠某一方的力量，需要中国共产党、政府、村民委员会、乡村民间组织、企业和乡村群众共同发力，在各自发挥自身作用的同时，也能够相互配合协作，并产生良好的化学反应，形成一个完整的共治体系。