英国新济贫法的实施及其评价[1]

一 19世纪中期英国的社会问题与社会思潮

19世纪中期，英国完成工业革命，在社会经济快速发展的同时，英国的社会问题也逐渐严重化，尤其是经济危机在19世纪中期以后的周期性爆发，对英国社会产生重要的影响，失业和贫困问题不断加剧。1842年5月，曼彻斯特有116家工厂停工，7月，斯托博尔特的失业工人已经达到1万人。英国失业工人总数达到100万人。失业增长的同时，工人的工资也在下降，1842年春，英国大部分工厂将工资减少10%，有些地方甚至减少20%～30%。失业增加、工资下降的同时，乞丐的人数也在增加，1842年，英格兰中部和威尔士一带的乞丐多达143万人。[2]当时的一首诗歌这样形容英国普通民众的生活条件：“面包价昂，血汗便宜。”[3]1847年，英国再次爆发经济危机，1848年1月的《北极星报》指出，完全失业的人数已经达到400万人。工资下降接踵而至，1847年秋，在业工人工资下降10%～15%，粮食价格却快速提高，小麦价格比1845年上涨40%。[4]

经济危机、失业增加、工资下降和物价上涨使得普通民众生活贫困。1842年，1对夫妇3个孩子的家庭每周食品的最低支出约为1英镑3先令9.5便士，而每周收入仅为1英镑6便士，收支差额3先令3.5便士。[5]1845年，迪斯累利对马尔奈的农村市镇的描述足以证明英国普通民众的贫困，他指出：“在拥挤的工人茅舍门前，流淌着充满了动物排泄物的水沟，腐烂成病，有时，在很不完善的通道中布满污物，或是变成了停滞的水坑……这些环境恶劣的茅舍很少由两个以上的房间组成。在仅有的一个房间中，整个家庭不管有多少成员，不分男女性别、不论有无病患都挤睡在一起，污水从墙下流过，微光穿过屋顶，甚至在冬天也没有火炉。”[6]英国历史学家赫西在《1815～1939年的英国史》中留下了时人对19世纪中期英国社会贫困状况的记述：“在这个世界上最富裕的国家里，差不多20个人中就有1个人是乞丐；根据济贫法委员会的报告，社会上1/5的人衣不蔽体；根据呈递给枢密院的医疗状况报告，农业工人和城镇中的大批劳动者食不果腹，乃至患上众所周知的饥饿症而命丧黄泉；我国绝大部分居民过着枯燥无味而又不停劳作的生活，年老时毫无希望，赤贫如洗，唯有靠教会救济；有1/3的家庭——如果说不到一半的话——居住极为拥挤，6人同居1室，难以达到符合正派、健康和道德上的最起码的要求。”[7]

19世纪中期的英国社会问题引起社会舆论的关注，但是由于受到自由主义思想的影响，当时的英国社会基本上延续了19世纪初期关于贫困等社会问题的基本观念，并将其推向新的阶段，这集中体现在功利主义思想家的思想主张之中。穆勒对1834年实行的新济贫法表示欢迎和支持，他指出，新济贫法不仅可以使人人获得帮助，更重要的是它还可以使人人都尽力争取摆脱这种帮助，这种制度对大多数人来说是非常有益的。穆勒认为，需要解决的重要问题是如何最大限度地给予必要帮助而又尽量不使个人过分依赖这种帮助。实现这一目标的办法是实施有限救济，尤其是以不损害个人自助精神和自立意识为界限。帮助过多或者没有帮助都会损害人的自立精神。穆勒指出：“所有慈善救济计划，无论是针对个人的还是针对各阶级的，无论是民间的还是官方的，都应该接受这一标准的检验。”[8]

斯宾塞系统全面地阐述了反对实施政府济贫的原因。他认为，政府实施的救济工作不利于人们正常同情心的发展，不利于培养人们适应社会性状态的能力，给正常劳动者的收入状况带来不利影响。斯宾塞支持有助于实现个人自助的其他各种帮助，他指出，这里反对的只是各种不明智的救济行为，对于那些可以帮助人们实现自助的慈善行为应该给予支持和鼓励。因为帮助人们实现自助为发挥人的同情心留下了充分的余地。那些由意外事件造成的受害者，那些缺乏他们无法得到的知识的失败者，那些被他人的不诚实损害的人，等等，都可以在有利于各方的情况下得到帮助。甚至挥霍浪费者在极度的艰难困苦把他必须服从的社会生活的无法改变的条件铭刻在他的记忆中以后，也可以适当地再给他一次尝试的机会。斯宾塞指出：“虽然由于这些改善措施，适应的过程必然要稍稍受到一些妨碍，但在大多数情况下，它在一个方面所受到的阻碍不会像它在另一方面所受到的推动那么大。”[9]

斯迈尔斯更加提倡贫民通过自助解决生活中面临的问题，在其1859年出版的《自助》一书中，他对自助社会价值做了经典阐释：“‘天助自助者’是一句屡被证实的格言。它在一定范围上体现了广泛的人类实践经验的结果，自助的精神是个人所有的、真正成长的动力，它体现在许多人的生活之中，并构成了民族精神与力量的真正源泉。来自外部的帮助使人趋于衰落，而来自个人的内在自助则一定使人强壮并充满活力，从一定程度上说，对个人或者对阶层所做的任何事情都将削弱他们自己行动的动力及欲望，只要人们受制于过分的保护或者过度的政府，他们就会不可避免地使自己处于相对无助之中。”[10]

二 19世纪中期英国院内救济的艰难实施

19世纪中期，英国济贫制度的法律基础是1834年济贫法。1834年济贫法最重要的特点是确立了济贫院内救济的原则，任何贫民如要得到救济必须进入济贫院。为了保证院内救济原则的推行，英国各地开始广泛建立济贫院，到1840年，已经有271个联合济贫教区制订出了建立联合济贫院的计划，85个联合济贫教区已经租用或者将旧的济贫院改造成新的联合济贫院，34个联合济贫教区已经购买了用于建立联合济贫院的建筑物，24个联合济贫教区已经将旧建筑改造成联合济贫院。[11]1846年，英格兰和威尔士的643个济贫单位，即联合教区或单独的大城市教区已经建立了707个济贫院，平均每个济贫院能够容纳270人。[12]但是，总的来说，各地建立联合济贫院的进程缓慢，其重要原因之一是建立新的联合济贫院的成本较高，如1840～1857年，83个联合济贫教区共花费了100万英镑用于建立新的联合济贫院，每个联合济贫院的平均成本为11602英镑，其中54个联合济贫院的成本不超过10000英镑，而伦敦城联合济贫院耗资59215英镑，利物浦联合济贫院则耗资120121英镑。[13]

表1 1834～1870年英国新建济贫院的教区数比较

1834年后，英国建立的济贫院大多为混合济贫院，这些混合济贫院内实行严格的人群区分和分隔，济贫院的贫民被分为七种类型：①老年及体弱的男人；②健康的男子及13岁以上的青年男子；③7～13岁的男孩；④老年和体弱的妇女；⑤健康的妇女和16岁以上的女孩；⑥7～16岁的女孩；⑦7岁以下的儿童。[14]每种类型的人被安置在不同的房间或者建筑里。在这里，家庭被分离，丈夫与妻子、孩子与父母都被拆散，“隔离是济贫院制度的一个特征”。[15]

济贫院中的食品比较简单，居住者每星期中前3天的每日食谱包括：1.5品脱肉汤，1.5品脱稀粥，5盎司煮肉，12盎司面包，8盎司土豆。另外3天每日提供的食物是：12盎司面包，1.5品脱肉汤，1.5品脱汤，2盎司奶酪。每周五提供12盎司面包，1.5品脱稀粥，14盎司板油或大米布丁，2盎司奶酪。妇女得到的食物更少，9岁以下儿童的饮食由联合济贫院管理者料理。除了土豆外，食物里没有什么其他蔬菜、水果，也没有鸡蛋，发放的稀粥是可以任意稀释的。[16]

在济贫院内接受救济的贫民的选举权被剥夺。根据1867年选举权改革法，凡居住在城市的房屋持有者和居住1年以上有能力缴纳济贫税和缴纳10英镑以上房租的房客具有选举权。[17]显然，选举权改革法使得接受济贫法救济者无法获得选举权，这便是英国济贫法制度史上臭名昭著的政治侮辱性条款。

济贫院中的状况悲惨不堪。1839年，1名济贫法检察官从肯特郡报告说：“不久前，这个郡到处都在流传说，济贫院中的孩子被杀死用于做肉饼，同时，济贫院中死去的老人也被埋在济贫监督官家中的土地上，据说是为了节省购买棺材的支出。”[18]博尔顿混合济贫院的悲惨情况也很典型，“那里没有任何区分，男女同住一个房间，甚至使用同一个厕所，没有澡堂用于洁身，没有临时房间用于贫民申请……也没有任何用于患病贫民的单独房间，总之，济贫院现在的状况未能与经济和济贫法的原则相协调”。[19]

值得指出的是，1834年以后，新济贫法制度在英格兰东南部的实施比较顺利，但是，在英格兰北部地区以及其他地区的实施极为困难。新济贫法明文规定从1837年7月1日起一律停止对济贫院外所有壮年男子的救济，济贫委员会在英格兰东南部地区建立联合教区，并成立济贫院。到1837年7月，英格兰东南部的13433个教区中只有1300个还没有按新济贫法的规定进行改革，其余的教区都合并为联合教区，并建立了济贫院。但是，在英格兰北部地区，新济贫法制度的推行遭遇严重阻力，进展缓慢。到1856年，英格兰和威尔士50个最著名的教区中的12个仍然依据地方法令而非新济贫法运行，济贫监督局只是削弱了它们的自治权，南安普顿、布里斯托尔和埃克塞特在19世纪50年代被纳入中央控制之下，切斯特和诺维奇在19世纪60年代服从中央控制，而首都伦敦则保持了长期的独立性。[20]此外，尽管新济贫法规定了严格的院内救济原则，但19世纪50～60年代，院内救济的规模一直保持在相对低的水平，而院外救济的规模却始终呈现扩大趋势。1850年，英格兰和威尔士约有100万人接受院内外救济，1860年，约为84.5万人。其中，接受院内救济的有11万～12.5万人。[21]

新济贫法制度推行缓慢的主要原因是普通民众的反对。在英格兰北部的许多市镇，新济贫法颁布实施后的10年或10多年，该法令才开始实行，托德默登的一所济贫院甚至是在新济贫法颁布实施的30年后才建立起来。直到1839年，英国宪章运动第一阶段宣告结束，反新济贫法制度的斗争声势逐渐减弱，于是，新济贫法制度才在英格兰的农村与工业地区开始实施，并开始发挥其预期的作用。[22]此外，院内救济成本过高也是影响院内救济实施的重要原因之一。直到1862年，英格兰和威尔士用于院内救济的人均支出为每周4先令8便士，而院外救济的人均支出则仅为每周2先令3便士，院内救济的人均支出成本超过院外救济人均支出成本的1倍。[23]

三 19世纪中期英国院外救济的事实存在

1834年新济贫法确立了严格的济贫院内救济原则，但是，实际上，从新济贫法开始实施起，济贫院外救济不仅始终没有停止，而且救济规模还存在不断扩大的趋势。新济贫法制度的推行遭遇极大阻力所导致的济贫院内救济的有限，是济贫院外救济存在和扩大的主要原因。在哈德兹菲尔德，第一批选举出来的新济贫法监督官没有打算采取行动，第二批则受到了群众的围攻，直到1838年，新济贫法才开始在这里生效。在托德默登，发生了关闭工厂以抵制新济贫法制度的行为。在布莱德福，发生了严重的骚动。在兰开郡和西莱定，济贫委员修正了他们对31个教区的救济政策，而且没有颁发禁止“发给任何在业的身体健壮的男性贫民或靠他为生的人”现金救济这样的命令，济贫监督官可依照《伊丽莎白济贫法》和“有关济贫事宜的其他一切成文法”处理救济工作，从而使济贫监督官拥有了援引过去为例权宜行事的余地。1839年，济贫委员在报告济贫法实施状况时，没有声明停发补助工资津贴的禁令已适用于诺森伯兰、坎伯兰、韦斯特木兰、达拉姆、约克郡及兰开郡。1841～1842年的报告指出，590个联合教区之中还有132个没有收到取缔院外救济的一般禁令。

即使已经实行新济贫法的地方，济贫院外的救济依然存在，而且，新济贫法制度的实施也付出了沉重的代价。诺丁汉是从一开始就以很大的力度和决心来执行拒绝发放济贫院外救济规定的城区，也正是诺丁汉的市长在1840年写了下述一段话：“拒发临时救济金和只是为了使申请人裹足而提出院内救济的审查的那种苦痛和败坏风俗的后果，是世人所不尽知的。在这个时候，贫民由于怕进济贫院，把衣物家什一件一件地卖掉或当掉，直到身无一物而后已……”[24]济贫法委员会在1852年的一封信件中也指出：“即使就身体健全的人来说，绝对禁止济贫院以外的救济也是不合适的。”[25]

虽然新济贫法对院内救济做出了严格规定，但是，19世纪40年代，英国还颁布了一些允许提供院外救济的法令，如1842年，济贫委员会颁布了院外劳工监察条例，允许对从事救济性工作的劳动者提供院外救济，这些救济性工作往往是砸石块等枯燥乏味的工作。1844年，政府颁布《禁止院外救济令》，重申了禁止对身体健康的有工作能力的人的院外救济，但在法令的第一章规定，下列情况可以提供院外救济：①由于突然和紧急需要者；②因疾病、事故或者其他身体或精神原因受到伤害者及其家人；③急需支付家人的部分或者全部丧葬费用者；④成为寡妇的最初6个月；⑤有婚生子女依赖其养活而自己无力挣得收入者；⑥守寡后无非婚生子女的寡妇；⑦正在服役的士兵、水手以及海军士兵的妻子和孩子；⑧身体健全的男子虽不在服兵役期，也不住在联合济贫教区，但其妻子和孩子都住在该教区；⑨处于哺育期的孩子。[26]

1852年，英国又出台了院外救济规范，其明确规定济贫监督官对老年、疾病、事故或者身体与精神原因导致的贫困者，或者对无力挣得收入以养活其妻子和孩子的寡妇所提供的院外救济的1/3应该是食品、燃料或其他所需要的实物；而向身体健全的成年男子所提供的院外救济中的一半应是食品、燃料和其他所必需的实物；在任何情况下，济贫监督官所提供的院外救济的期限不能超过1周。接受院外救济的身体健全的成年男子必须接受济贫监督官所安排的劳动。[27]实际上，完全实行这些法令的地方并不是多数。[28]约翰·威尔斯汉姆在1857年致信济贫法局，肯定地说：“毫无例外，当济贫监督官要依法行事时，各地都把院外救济转变为院内救济……《禁止院外救济令》中的例外几乎被各地当作规则来实施，因此，当院外救济应该提供时就会马上提供。”[29]

显然，正是由于长期以来形成的习惯与贫民的抵制，新济贫法原则在全国的贯彻花费了很多年，中央政府也允许地方根据自身情况做一些变通。当然，中央政府在做出这些变通性规定时，在一定程度上也是出于济贫法支出成本的考虑，19世纪中期的英国济贫法制度管理者都默认这样的事实，那就是院外救济的成本要比院内救济的成本低很多。[30]其后，适用上述禁令的济贫联合区的数目逐渐缩减，而不适用这项禁令的济贫联合区数目逐渐增加。在19世纪30年代曾经被认为是国家政策的东西，到了19世纪70年代已经变成只适用于拥挤的农村济贫联合区的居民的一种政策了，甚至在农村地区也有例外。[31]（见表2）

表2 1840～1870年英国院内外救济情况

19世纪中期，英国接受院外济贫的贫民占了绝大多数，院外救济在英国仍然具有重要地位。接受济贫院内救济的贫民的比例在1840年为14.30%，1844年为15.70%，1849年为12.26%，1854年为12.91%，1859年为14.00%，1864年为13.17%，1869年为15.49%。[32]到1871年，6个联合济贫区中仅有1个是按照1844年的《禁止院外救济令》中的规定严格实行救济，其余的教区都在事实上实行较为宽松的救济。19世纪50年代，英格兰和威尔士成年健全的男子接受院内救济的人数占成年健全的贫困男子的比例为13.3%，19世纪60年代为13.0%，19世纪70年代为16.1%，直到19世纪80年代以后，这一比例才开始提高到22.2%，并于19世纪90年代提高到31.8%。[33]尤其是在对患病者的救济方面，院外救济发挥了重要的作用。在英格兰和威尔士，1842～1846年，接受院外救济者中的40%～50%是病人或者遭受意外事故的受伤者，在1854年的兰开郡和西雷丁，接受院内救济者的47.2%是身体不健全的成年人。[34]上述事实说明，济贫院并不代表英国的全部社会救济制度，它只是19世纪英国济贫制度的一部分。对此，历史学家罗斯讲道：“尽管1834年济贫法强烈谴责对能自食其力的健壮男子进行救济，但是院外济贫这种形式直到1860年还在北部工业城镇存在，在更多的乡村地区，则延续到20世纪。”[35]

四 19世纪中期英国济贫法制度的特点与评价

19世纪中期，英国新济贫法制度开始实施，建立在1834年济贫法修正法基础上的英国济贫法制度具有以下几个方面的特点与变化。首先，19世纪中期英国的济贫法制度是在院内救济的基本原则下实施救济，这是这一时期英国济贫法制度的基本特点，也是英国济贫法管理当局所欲达到的一种理想状态。为了实现院内救济的原则，各地纷纷建立起有别于以往的济贫院的新型济贫院，济贫院内的救济既被严格实施，也因遭遇严重的阻力而进展缓慢。虽然院内救济的原则没有能够消除院外救济的事实存在乃至扩大的趋势，但济贫院内救济的原则还是在英国确立起来。

其次，19世纪中期英国济贫法制度所确立和推行的院内救济原则并没有有效地禁止院外救济的继续实施，甚至由于院内救济原则在推行期间所遭遇的阻力及其自身的弊端而存在扩大的趋势，这不仅表现在19世纪中期接受济贫院外救济的人数始终高于接受济贫院内救济的人数，而且表现为济贫法管理当局对院外救济的实施持默认态度，这使得19世纪中期英国的济贫法制度在原则上坚持院内救济，在事实上存在院外救济，从而使得这一时期英国的济贫法制度形成了原则上的院内救济与事实上的院外救济相结合的特点。

再次，19世纪中期英国济贫法制度的另一个重要特点是区别性救济开始出现。济贫法制度出现以来，其所提供的救济基本上是一种综合性救济，所建立起来的济贫院也大都是混合性济贫院，虽然此种综合性救济与混合性济贫院不断受到批评，甚至在济贫法制度的不同发展阶段也曾出现过实施区别性救济的建议乃至实践，但综合性救济与混合性济贫院始终是英国济贫法制度的基本特征。19世纪中期，英国济贫法制度开始实施对患病者、儿童等的区别性救济，从而开始真正地改变英国济贫法制度的综合性救济的传统与特征，区别性救济的实施不仅为不同人群提供了更加直接、更有针对性的救济，也为19世纪末20世纪初英国济贫法制度的进一步变化开辟了道路，甚至为英国现代社会保障制度的产生提供了实践先验。

最后，19世纪中期英国济贫法制度管理体制的变化也具有重要意义。如前所述，19世纪以前，英国济贫法制度的管理体制一直存在地方化趋势，1834年济贫法修正法虽然建立了济贫法委员会，但并未改变济贫法制度管理体制的地方化特征，各地济贫监督局的建立甚至强化了这一特征。1847年济贫法局的出现使得英国济贫法制度管理体制发生重要变化，虽然济贫法管理体制的地方化趋势并未结束，但作为英国中央政府一个部门的济贫法局的出现，预示着济贫法管理中央化趋势的开始，并为19世纪末20世纪初英国济贫法管理最终走向中央政府化开辟了道路。

英国的新济贫法制度自1834年问世以来，人们对其实施效果的评价和争论一直没有间断。1837～1842年的《泰晤士报》曾用200多万字的篇幅致力于分析和批判新济贫法制度，并列举了290名个人遭受的恶劣待遇的例子，一位评论员写道：“先生，当您发现每天的报纸上都有一条或者更多关于饿死的报道，这是不是很恐怖的事情呢？”[36]1865年，《社会科学评论》又发表了对济贫院批评的言论，指出“英国的巴士底狱”般的济贫院没有其他机构的任何优点，而是集所有其他机构的缺陷于一身。[37]恩格斯在其《英国工人阶级的状况》一书中也指出，在新济贫法制度下，“一切金钱的或实物的救济都取消了；只承认一种救济方式——把穷人收容到已经在各处迅速建立起来的习艺所里去。这些习艺所（workhouses），或者如人民所称呼的‘穷人的巴士底狱’（poor-law-bastilles）的规则，足以吓退每一个还有一点希望可以不靠这种社会慈善事业过活的人”。[38]直到20世纪，一些历史学家仍然认为，济贫院是“异常残忍”和“可憎的、粗暴的”，如詹姆斯·凯所说，济贫委员想把济贫院变成监狱。当代英国的一个学术组织曾经选择72位历史学家进行有关新济贫法制度的评价调查，其中34位历史学家认为新济贫法或其中的部分内容是“残忍的”，26位历史学家认为新济贫法制度是“有益的”，另有12位历史学家保持了中立的态度。[39]

笔者认同不同历史时期的学者对新济贫法所提出的批评，但是也认为对新济贫法制度的评价过程中，由于过多地关注其残酷、不人道甚至反动的方面，忽略了19世纪新济贫法在实施过程中值得肯定的方面，因此，笔者在此仅就这些值得肯定的方面陈述其基本事实，以期进一步促进学界对新济贫法评价的客观性。

首先，新济贫法的实施，使得英国济贫法支出占全部支出的比例呈显著下降趋势，1844年，英国全部支出为699万英镑，济贫法支出占全部支出的比例为72.69%；1854年，两者分别为732万英镑，72.82%；1864年，两者分别为968万英镑，66.8%；1874年，两者分别为1285万英镑，59.64%。[40]尤其是在19世纪60年代末70年代初，英国人均济贫支出与济贫税率等呈下降趋势。1868～1869年，英格兰和威尔士人均济贫支出为7先令0.75便士，济贫税率为1先令5.9便士；1873～1874年，前者下降为6先令6便士，后者下降为1先令4.4便士。[41]

其次，济贫法所提供的救济对提高劳动者收入尤其是乡村劳动者收入产生了重要影响，并对缩小城乡劳动者之间的收入差距发挥了一定的作用。根据博伊艾尔关于1839年英国15个郡济贫法支出用于乡村劳动者及其家庭的不同比例对乡村劳动者收入增长率以及城乡劳动者收入差距缩小程度的影响的计算，当济贫法支出用于乡村劳动者及其家庭的比例从33%提高到50%进而提高到67%时，不仅济贫法支出对乡村劳动者收入增长率的影响显著增强，而且对缩小城乡劳动者收入差距的积极影响也显著增强（见表3）。

表3 1839年济贫法支出对乡村劳动者收入增长率及缩小城乡收入差距影响情况

表3 1839年济贫法支出对乡村劳动者收入增长率及缩小城乡收入差距影响情况-续表

再次，19世纪中期，英国在实施院内救济的同时，开始尝试对不同贫民提供区别性救济，其中最主要的是开始对患病者和儿童提供区别性救济。19世纪中期，英国济贫法局开始建立贫民医疗救济制度。1842年的法令开始指定精神病患者委员，对各郡已经建立的精神病院进行调查，到1844年，英格兰和威尔士已经指派了2800名医疗官员，其职责是处理由济贫官员提出的患病贫民。1852年的一项指令指出，在家庭主要成员依然处于受雇状态且尚未沦于贫困的情况下，向其提供的医疗救济是合法的。1862年精神病法授权各地的精神病监督员可以将精神病患者从济贫院转到精神病院。19世纪50年代开始，许多联合济贫区开始建立公共医院，这些医院逐渐面向一般民众而非仅为提供贫民医疗救济所用。1861年，英格兰和威尔士共有6.5万张医院病床，其中的80%约5万张是由济贫医院提供的，其余则为慈善医院提供的病床。[42]1868年，英国济贫法局开始为济贫医院添置设备，并开始聘用经过训练的护士。到1870年，英格兰和威尔士800万英镑济贫支出中的30万英镑是用于提供医疗救济的支出的。[43]

针对贫困儿童的区别性救济也开始出现，济贫法局所建立的学校成为对贫困儿童提供区别性救济的重要场所。这些济贫法学校规模不一，有的可容纳2000多名儿童，有的仅能容纳几十名儿童。查理斯·狄更斯在1850年参观了位于斯文顿的曼彻斯特济贫法学校后，描述道：“我们走进了少年部的运动场，那里集中着150名孩子，一些孩子在享受阳光，一些孩子在玩弹子球，一些孩子在快乐地跳跃。这些孩子的年龄在4～7岁。”[44]

最后，19世纪中期，英国还对济贫法管理进行了合理的调整。在济贫税征收方面，1862年条例规定：在任何一个教区的济贫捐提高到完税价值每镑3先令以上时，联合教区中的其他教区应一律均摊。如果联合教区的济贫捐达到5先令以上，济贫委员会得命令其他联合教区分担，但以棉纺区的联合教区为限。1863年，英国颁布公共工程条例，根据这一条例，财政部和公共工程贷款委员得为排水和其他永久性公用事业贷款给联合教区和地方当局，以便为失业者提供工作。1865年，英国又颁布联合教区济贫税征收条例，联合教区开始为某些一般用途建立一项公共基金。在济贫法制度管理方面，1847年，英国颁布济贫法，用济贫法局取代了济贫委员会，其成员包括一些前政府官员，如上院议长、枢密大臣、财政大臣以及内务大臣等，原来归属济贫委员会在济贫法管理方面的所有权利以及义务，将全部转移给经由本法产生的济贫法局及其委员，济贫法局每年应向政府呈递关于其工作的总报告，每年的总报告还将送达上下两院。[45]济贫法局的出现是19世纪中期英国济贫法制度管理领域最重要的变化。1864年，英国颁布关于首都无家可归贫民的条例，建立了一项首都公共基金，准许贫民监督员给临时收容的贫民和游民提供特殊和适当的救济。

综上所述，19世纪中期，工业革命的进行及经济危机的出现，使得英国社会的失业与贫困问题非常严重，但是，在自由主义思想家有限救济主张的影响下，英国社会的基本共识是主张实行极为严格和有限的救济。社会现实与社会舆论之间的极大反差，使得院内救济虽然成为这一时期英国济贫法制度的基本原则，但其实施极不顺利。院外救济虽然受到济贫法的严格限制，但院外救济不仅事实上存在，而且规模还有不断扩展的趋势。19世纪中期英国的济贫法制度一直受到诸多批评，但其在改善救济管理、实施区别性救济方面的措施及其对缩小城乡收入差距和降低济贫支出方面的积极影响是不容忽视的客观历史事实。

---

[1] 本文以《英国新济贫法制度的实施及其评价——19世纪中期英国的济贫法制度》为题发表于《华中师范大学学报》（人文社会科学版）2011年第4期。

[2] 王荣堂：《英国近代史纲》，辽宁大学出版社，1988，第286～287页。

[3] 勃里格斯：《英国社会史》，中国人民大学出版社，1991，第234页。

[4] 王荣堂：《英国近代史纲》，辽宁大学出版社，1988，第302页。

[5] Eric Hopkins，A Social History of the English Working Class，1815-1945，London：Edward Arnold Ltd.，1984，pp.25-26.

[6] Janet Roebuck，The Making of Modern English Society from 1850，London，1982，pp.2-3.

[7] W. D. Hussey，British History 1815-1939，Cambridge，1984，p.217.

[8] 穆勒：《政治经济学原理》下卷，商务印书馆，1991，第558～559页。

[9] 斯宾塞：《社会静力学》，商务印书馆，1996，第146页。

[10] Geoffrey Finlayson，Citizen，State，and Social Welfare in Britain 1830-1990，Oxford：Clarendon Press，1994，pp.19-20.

[11] M.A.Crowther，The Workhouse System，The History of One English Social Institution，1834-1929，London：Methuen，1983，p.48.

[12] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第574页。

[13] M.A.Crowther，The Workhouse System，The History of One English Social Institution，1834-1929，London：Methuen，1983，p.49.

[14] Sir George Nicholls，A History of the English Poor Law，Revised Edition，Vol. Ⅱ. London，1967，pp.301-302.

[15] David Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain：From Chadwick to Booth，1834-1914，London：Longman，1998，p.38.

[16] 郭家宏：《19世纪英国济贫院制度评析》，《史学月刊》2007年第2期。

[17] 蒋孟引：《英国史》，中国社会科学出版社，1988，第574～576页。

[18] M.A.Crowther，The Workhouse System，The History of One English Social Institution，1934-1929，London：Methuen，1983，p.31.

[19] M.A.Crowther，The Workhouse System，The History of One English Social Institution，1934-1929，London：Methuen，1983，p.50.

[20] David Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain：From Chadwick to Booth，1834-1914，London：Longman，1998，p.14.

[21] 克拉潘：《现代英国经济史》中卷，商务印书馆，1975，第540～541页。

[22] 莫尔顿：《人民的英国史》下册，三联书店，1976，第541～542页。

[23] Michael E. Rose，The Relief of Poverty，London：Macmillan Press，1986，pp.34-35.

[24] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第710～711页。

[25] 克拉潘：《现代英国经济史》上卷，商务印书馆，1964，第540页。

[26] David Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain：From Chadwick to Booth，1834-1914，London：Longman，1998，p.97.

[27] David Englander，Poverty and Poor Law Reform in Britain：From Chadwick to Booth，1834-1914，London：Longman，1998，p.101.

[28] Karel Williams，From Pauperism to Poverty，London，Routledge and Kegan Paul Ltd.，1981，p.67.

[29] W.J. Mommsen，The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany，London：Croom Helm，1981，p.13.

[30] Pat Thane，Foundation of the Welfare State，London：Longman，1982，p.33.

[31] 克拉潘：《现代英国经济史》中卷，商务印书馆，1975，第539页。

[32] Derek Fraser，The Evolution of the British Welfare State，A History of Social Policy since the Industrial Revolution，London：Macmillan Press Ltd.，1984，p.52.

[33] W.J. Mommsen，The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany，London：Croom Helm，1981，p.23.

[34] Jame H. Treble，Urban Poverty in Britain，1830-1914，London：Methuen，1983，p.94.

[35] Michael E. Rose，The Relief of Poverty，London：Macmillan Press Ltd.，1986，pp.34-35.

[36] David Roberts，“How Cruel Was the Victorian Poor Law？” The Historical Journal 1，1963.

[37] Derek Fraser，The Evolution of the British Welfare State，London：Macmillan Press Ltd.，1984，p.55.

[38] 《马克思恩格斯全集》第2卷，人民出版社，1957，第576页。

[39] 郭家宏：《19世纪英国济贫院制度评析》，《史学月刊》2007年第2期。

[40] W.J. Mommsen，The Emergence of the Welfare State in Britain and Germany，London：Croom Helm，1981，p.20.

[41] Derek Fraser，The Evolution of the British Welfare State，A History of Social Policy since the Industrial Revolution，London：Macmillan Press Ltd.，1984，p.144.

[42] Derek Fraser，The Evolution of the British Welfare State，A History of Social Policy since the Industrial Revolution，London：Macmillan Press Ltd.，1984，p.92.

[43] Edward Royal，Modern Britain，A Social History 1750-1985，London：Edward Arnold Ltd.，1988，p.185.

[44] Eric Hopkins，A Social History of the English Working Class，1815-1945，London：Edward Arnold Ltd.，1984，pp.135-136.

[45] Joel H.Wiener，Great Britain，the Lion at Home，A Documentary History of Domestic Policy，1689-1973，vol.2，New York，1974，pp.1781-1785.