第四节 “社会国原则”在宪法上的规范效力探讨

“社会国”理念入宪最早可追溯至法国1793年的《雅各布宾宪法》，该法第21条规定：“每个社会都有给予其人民工作的义务，人民不能工作时，也有给予其生活之资的义务。”[75]诚如公法学家克劳斯·施德恩（Klaus Stern）正确地指出，国家的经济责任实际上是“社会国原则”下的产物。[76]《魏玛宪法》（Weimarer Verfassung）[77]第151条规定：“经济生活之组织，应与公平之原则及人类生存维持之目的相适应。”[78]事实上魏玛时期正是德国在“一战”后的经济领域苦苦挣扎的一个时段，在对经济领域的国家保障和自由放任之间的选择都有可能直接或者间接地影响战后德国社会的整合，事实上德国在“法治国”原则的指引下并没有采取国家对经济严格管控（如通过经济指令、强制缔约、价格管制）。相反，正是在德国《魏玛宪法》之下，德国在经济领域发展出了一种所谓的“社会市场经济”，这种经济模式一方面弥补了自由放任市场的财富分配悬殊的缺陷，另一方面又在遵守法治原则的前提下没有类似于苏俄那样的经济管控。[79]关于“社会国”原则在宪法上的效力，综合以德国为代表的大陆法系国家学者的著述，本书在此总结如下观点并提出自己的见解。

一、国家目标规定说

所谓国家目标（Staatsziele）或国家目标规定（Staatszielbestimmungen），依据德国学者Karl-Peter Sommermann的见解，它是指具有法拘束效力之宪法规范，它预先规定国家应持续注意或履行之任务。[80]以德国基本法为例，该法对于国家目标规定的限制较少，除了已经达到目标之德国统一的要求以外，本来只有欧洲统一之实现与和平之任务。1969年德国通过宪法修改规定了国家预算执行时应该考虑总体经济平衡要求之义务。1992年到1994年，德国又通过修宪将男女实质平等地位之促进义务以及人民自然生存基础保障列为了国家的目标规定。由于德国在中央和地方的关系上采联邦制，德国许多邦的宪法关于国家目标的规定更为丰富，这些规定集中在一连串社会内容的国家目标规定之中，如劳工权利保障、适当住宅保障、青年教育促进等。总而观之，国家目标规定的功能大致有三：第一，国家宣示和确定宪法上有拘束力的国家目标规定，如德国基本法第23条第1款关于欧洲整合的实现规定；第二，国家必须采取和确立与社会国原则要求相适应的措施，但它并没有给予个人主观公权利的基础，也就是说，公民原则上不能通过该原则向国家提出住房、医疗、工作机会等给付；第三，对宪法所保障之权利，特别是无限制的基本权，规定所为限制之国家目标，如依据德国基本法第5条第3项限制研究自由之保护规定。[81]

二、宪法基本决定说

我国台湾地区公法学家陈爱娥教授认为“社会国原则”是现代宪法的基本价值决定，这种根本意义的宪法判断在于形成一种公平合理的社会秩序和社会物质财富分配关系，其思想基础就是法国大革命时期的“自由、平等、博爱”的理念。[82]我国台湾地区公法学家陈春生教授也认为德国宪法上的基本决定，主要是社会国原则，但还有民主国原则与法治国原则，因此社会国原则不只是德国基本法上的一个孤立和静态的宪法原则，相反，它应该被理解为国家在一定的经济和社会条件下持续地实现社会国原则的诸项要求。我国台湾地区公法学者认为，宪法基本决定说与国家目标规定说的区别在于二者对于德国基本法存立重要性的不同。宪法基本决定对于德国基本法的存立、联邦德国的构造（die Struktur）与本质（das Wesen）具有根本重要性，而国家目标规定则不具有这种性质。换言之，宪法基本决定被撤销时，联邦德国及德国基本法就不复存在，而即使宪法中一个或多个国家目标规定被撤销时，联邦德国及德国基本法还仍然存在。

三、宪法委托说

宪法委托又被称为立法委托，它乃是宪法课以立法者在特定的领域制定法律或者实施细则的法律义务。[83]从宪法规范之对象而言，有宪法义务者，为国家，以及组成政府（以代表国家）的宪制机关。宪法在条文中已经明白地规定诸如“应依法律为之”“得以法律为之”“得依法律向国家请求赔偿”，等等。这些宪法规范都指向另外的宪法外规范，应该在学理上被妥当地视为一种宪法对立法者的“委托”，立法者可以根据这种委托关系而订立相关的法律确保宪法规范不被落空。当立法者根据上述“委托”完成制定相应的法律规范后，在相关的立法领域，立法者与人民的宪法关系就应该有所调整。关于“社会国原则”的宪法规范，许多学者认为无论其规范本身的立宪原意如何，它都应该被视为一种宪法对立法者概括的“委托”，概因为只有立法者完成这种委托后，人民才可能真正享有特定的权利。学理上比较棘手的问题还包括：立法者是否可以从宪法规范中获得一种积极的立法义务？反之，立法者是否可以因其立法上的怠慢或者不作为而承担“社会国原则”下的违宪责任？不论是立法者的积极立法或者立法不作为，当立法机关有违宪嫌疑并侵犯公民权利的时候，是否可能牵涉到国家赔偿？

四、本书见解——宪法基本决定说

毫无疑问“社会国原则”，就如其名称所显示的那样，是一个具有宪法上拘束效力的宪法原则。它与“法治国原则”“民主国原则”“和平原则”等一道构成了德国基本法宪法原则的体系。通过对“国家目标规定说”“宪法基本决定说”“宪法委托说”三种学说的梳理、对比，笔者认为“宪法基本决定说”较为可取。一方面，国家目标规定说虽然很好地将“社会国”的宪法地位提升到一个目标、方针设计的位置，国家也在此目标、方针下承担相应的宪法义务，但同时国家目标规定在限制立法者的立法形成空间上面存在巨大的裁量空间，相比“社会国原则”下经济、社会、文化权利的保障则有过于恣意的嫌疑。另一方面，宪法委托说虽然试图解释“社会国原则”、立法者和公民三者之间的委托代理关系，但是却忽视了“社会国原则”本质上与“民主国原则”“法治国原则”一样的宪法位阶。事实上德国联邦宪法法院在近年来的判例中将“社会国原则”与“人性尊严”条款的联立适用正好说明它是宪法上的一项基本决定。例如，德国联邦宪法法院（Bundesverfassungsgericht）在2010年指出，《基本法》第1条第1款（人性尊严条款）结合第20条第1款，构成了德国基本法上的“最低生存保障权”（Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums）[84]，该法院于2012年在涉及适用《难民申请福利法》（Asylbewerberleistungsgesetz，AsylbLG）的判决中再次指出：“最低生存保障权”由基本法第1条第1款和第20条第1款所共同保障。[85]