第三节　“互联网＋”政策工具的精致性与组合性

一、“互联网＋”政策工具的精制性特征

本文将24份文件根据政策内容分为了10个领域，对每个领域政策工具出现的频率进行统计，实心圆圈代表政策工具出现的次数为2次，空心圆代表政策工具在该领域出现的次数为1次。如图3-2。

1. 政策工具与政策环境的适应性

政策工具包括传统政策工具和新型政策工具，传统政策工具如基础设施建设、财税金融、政策扶持、目标规划、法律法规等，新型政策工具是随着政策环境的变化而相适应出现的工具，如简政放权、市场监管、通关便利化等。商务贸易、创新创业和电子商务领域是使用政策工具最多、最频繁的领域。这三大领域的政策工具既包括传统政策工具，也包括新型政策工具。商务贸易领域运用到的政策工具包括财税金融、政策扶持、目标规划、人才培养、简政放权、市场监管、通关便利化、国际合作和投资并购等九种，其中运用较为频繁的是财税金融、人才培养、简政放权、通关便利化。创新创业领域主要运用的政策工具为财税金融、政策扶持、人才培养、简政放权、市场监管、国际合作和政府购买，使用较为频繁的是财税金融、人才培养、简政放权和政府购买。电子商务领域主要运用到的政策工具包括基础设施建设、财税金融、政策扶持、简政放权、市场监管、通关便利化和国际合作，其中财税金融、政策扶持、通关便利化和国际合作是运用得较为频繁的工具。

政策工具的选择存在多种途径，其中精制途径认为应该重视环境在政策工具的选择和应用过程中发挥的作用，重视政策工具的内在属性⁽²⁾。在商务贸易、创业创新和电子商务领域，除了传统财税金融、政策扶持、人才培养等政策工具，还包括简政放权、市场监管等新兴政策工具，一方面是我国新一轮行政管理体制改革背景下，政府的服务、管理职能强化的表现；另一方面也体现出了政策工具与所应用政策领域的匹配性，商务贸易、创业创新和电子商务领域是我国产业优化升级转型，经济新常态下的重要的、新兴领域，是促进我国经济由工业型向服务型转变的支撑行业，既利用传统政策工具如财税等对其进行财政扶持，引导市场资源流动配置，又通过简政放权、加强市场监管等，为三大领域的“互联网＋”提供宽松灵活、安全有效的市场环境。

2. 政策工具与政策议题的匹配性

“互联网＋”政策的议题可以分为两大类，推动传统行业转型升级和促进新兴市场发展。传统行业包括制造业、商务贸易、旅游、生态环境、金融等领域，利用信息通信技术及互联网平台，与互联网进行深度融合，促进行业转型升级，是属于“互联网＋”中的“+”部分；新兴市场主要包括云计算、大数据、电子商务、创新创业和公共资源，是“互联网＋”的主体部分即“互联网”，新兴市场主要体现为以互联网信息技术为主体而催生的新业态、新行业。

供给型工具中，基础设施建设和政策扶持工具主要应用于新兴市场，财税金融则在两大政策议题均有应用。基础设施建设主要出现在云计算、生态环境、旅游、公共资源和电子商务领域，财税金融涉及各大领域，较为频繁的出现在商务贸易、电子商务和创新创业领域，政策扶持出现在制造业、云计算、生态环境等7个领域。从政策实践的角度看，供给型政策工具更多的是通过提供基础性的资源来增加“互联网＋”市场供给，“宽带中国”“提速降费”等政策有利于扩大光纤宽带、基站蜂窝网络等需求，财政支持、税收减免、小额信贷等财税金融政策工具有利于为不论是传统行业转型升级还是新兴市场的发展提供资金支持，而扶持政策主要是为了扩大新兴互联网产业、互联网产品的供给，进而为全社会提供更快速、更普遍、更多样的互联网产品。

环境型工具中较为典型的政策工具是简政放权和市场监管，二者几乎应用于各个领域，囊括了“互联网＋”政策发展的两大议题。在传统行业与互联网融合、行业转型升级的过程中，简政放权能提供更为宽松的市场环境，有利于促进行业的转型升级，而新兴产业由于处在初期发展阶段，行业规范、行业标准尚不清晰，加强市场监管有利于保障互联网行业的安全、有序发展。此外，人才培养运用也较为频繁，主要服务于新兴市场发展，由于互联网行业技术更新迭代速度快，对于人才质量和数量的需求也不断更新变化，因此，推动人才培养创新机制有利于为互联网行业增加人才储备，输送人才，从而保证互联网行业的人力资源质量和数量，为“互联网＋”跨界融合、持续创新提供人才支撑。

从总体来看，需求型政策工具已不再是政策执行的主要工具，这与中国国家行政管理体制改革、社会主义市场经济体制改革有关，政府不再是公共管理的唯一主体，政府作为市场产品直接购买者的角色在不断弱化，因此需求型政策工具在整个政策工具系统内所占的比重也趋小。

总之，“互联网＋”政策工具的选择契合了两大政策议题的执行需求。传统行业如制造业经过长期的发展已经积累了一定的基础和市场资源，在进行“互联网＋”转型的过程中更需要的是相关政策的支持，以及更为宽松、有活力的市场环境，因此在政策工具方面对政策导向、简政放权和市场监管需求较为明显。新兴市场如大数据、云计算、公共信息资源等，是随着互联网信息技术的发展而出现的新行业、新业态，培育和发展新兴市场的需求主要体现在两个方面，一是基础设施建设，新的技术和产业需要对旧有的基础设施升级优化及建设新一代基础设施，二是财税金融，减税、放松信贷条件、财政补贴等对于新兴市场的培育也起着非常重要的作用，由于新兴产业的主体中包括着大量的中小微企业，财税金融政策是缓解中小微企业融资难、引导市场资源优化配置，扩大“互联网＋”市场供给的重要工具。

二、“互联网＋”政策工具的组合性特征

运用网络关系软件对各政策工具之间的关系进行进一步分析，如图3-3所示。图中的横线代表相关性，横线越粗，表明相关性越大，方框越大，表明出现的频率越高。方框所指向的箭头越多，表明与其他政策工具组合出现的次数越多，政策工具之间的相关性越强。

1. 财税金融是政策工具网络的核心节点

财税金融处于政策工具网络的核心位置，财税金融作为政府“钱”的使命在“互联网＋”产业布局中发挥重要作用，在后续的政策实践中，互联网＋服务业、互联网＋创业、互联网＋智慧能源等诸多领域都纳入了政府补贴的范畴，为缓解初创企业、小微企业融资难、融资贵的问题，政府致力于打通小微企业融资通道，引导更多的社会投资投向小微企业，拓宽小微企业的融资渠道，从而扩大市场供给，因此，可以说，“钱”作为排头兵，在促进全行业与互联网融合、发展互联网经济的过程中起着举足轻重的重用。

在与财税金融相关的众多相关关系中，简政放权、人才培养、基础设施建设三大政策工具与财税金融关系最为密切，为“互联网＋”产业发展奠定了“一体两翼”基础。“一体”即为互联网发展的基础部分，“人才培养+基础设施”为互联网行业的发展提供了人才支撑和基础设施，是推动“互联网＋”相关行业发展的基础性资源，“两翼”即“权”+“钱”，也就是“简政放权”和“财税金融”，财税金融政策工具为互联网经济的发展提供了资金支持，而简政放权则提供了较为宽松的市场环境，目前，国务院取消下放的行政审批等事项已逾500项，为大众创业、万众创新创造有利的营商环境。

2. 供给型与环境型工具交叉配合

供给型工具和环境型工具往往相互组合，以实现“互联网＋”政策目标。供给型工具和环境型工具往往组合出现，不同类型工具之间具有较强的相关性，如政策扶持与基础设施建设、市场监管具有强相关性，国际合作与财税金融的相关性最强。供给型工具中，财税金融出现频率最高，与基础设施建设、国际合作、政策扶持、市场监管、简政放权等都有强相关关系，其次是政策扶持和基础设施建设，在环境型工具中，简政放权、人才培养出现频率最高，人才培养与基础设施建设、政策扶持等都有较强关系。这些政策工具的组合能够调动劳动力、资本、创新等要素的配置优化，而这也是我国目前所强调的供给侧结构性改革的重要内容，供给侧结构性旨在通过调整经济结构，使劳动力、土地、资本、创新四大要素实现最优配置，提升经济增长的质量和数量，供给型和环境型政策工具交叉配合促进了供给侧要素的合理配置和流动，对于推动传统产业与互联网融合、互联网新兴市场的发展及我国经济结构的调整优化起到重要作用。

结语

我国“互联网＋”政策工具的选择遵循了精制工具途径，通过对社会动态-环境变迁的考察，政策工具的选择和组合得到了有效改进和优化。通过研究，本文发现：①需求型政策工具出现弱化趋势。需求型政策工具包括政府购买、投资并购等，在政策文本中出现的频率很小。②“互联网＋”政策工具的选择具有环境适应性。随着我国新一轮行政管理体制改革的推进，简政放权成为政策工具中的一大新兴要素。③“互联网＋”政策工具的选择具有领域针对性。我们将“互联网＋”政策所涉及的领域分为10类，每个领域的政策分布都基本符合该领域需求。④政策工具组合迎合了供给侧结构性改革需求。将不同类型的政策工具进行组合，调动劳动力、资本、创新等供给型要素的优化配置，有利于促进经济结构调整和转型。技术更新快、发展迅速等互联网特征决定了与互联网相关的政策的灵活性与针对性。

但是，通过分析也发现，不论是供给型、环境型还是需求型政策工具，都存在某一工具明显突出，其他工具相对弱化的情况，例如，供给型工具中，财税金融工具占总体比例为15.29%，在10个领域中有8大领域应用且运用频率还较高，而基础设施建设、政策扶持相较而言运用不足，环境型政策工具中，简政放权、市场监管和人才培养在全部政策工具中占比最高，分别为12.94%，11.76%和10.59%，其他如目标规划、法律法规、国际通关便利化等所占比例不足5%。政策工具的选择和应用关系到政策执行的成败，是政策系统的一个关键因素，随着社会变迁，政策环境随之发生变化，政策工具箱中的工具也越来越多，因此，在未来的政策工具选择过程中，一方面适当增加除财政税收外如宏观政策扶持、互联网基础设施更新换代等政策工具的使用广度和力度，不断优化政策工具组合；另一方面，创新政策工具，如公私合作伙伴关系、外包、股权投资、志愿者协会等，不断丰富政策工具箱中的政策工具，将有利于实现更广泛、更多样的政策目标，也符合互联网发展快速迭代、不断创新的行业特征，从长远来看，有利于“互联网＋”行业融合创新发展。

(1)　Roy Rothwell, Walter Zegveld. Reindusdalizationand Technology [M] . Logman Group Limited, 1985: 83-104.

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(2)　吕志奎．公共政策工具的选择——政策执行研究新视角[J]．太平洋学报，2006（5）：8（8-16）．