第二章　地方政府依申请信息公开探讨

第一节　核心概念操作化

“The more closely we are watched，The better we behave”，这是英国功利主义哲学家杰里米·边沁（Jeremy Bentham）对政府信息公开价值的经典论述。政府信息公开对于民主和法治建设具有重要意义，越来越多的国家对政府信息公开进行立法。《中华人民共和国政府信息公开条例》（以下简称《条例》）自2008年实施以来，已历经实践近10年。通过对我国29省市2009—2014年政府信息依申请公开进行定量研究，以期发现我国政府信息依申请公开存在的问题，为完善政府信息依申请公开提供建议。

一、研究背景

政府信息公开的价值已被相关领域的学者进行了广泛而深入的研究，有学者认为政府信息的有效公开可以减少腐败（Reinikka，2004；Bertot，2007；Hameed，2005；蒋录全，2004），增强政府责任（Relly，2010；陆幸福，2013），提升政府公信力（Grigorescu，2003），提高公共资源配置效率（Heald，2003）等。

政府信息公开在形式上分为两种，即主动公开和依申请公开。《条例》对依申请公开政府信息的定义是“公民、法人或者其他组织可以根据自身生产、生活、科研等特殊需要，向国务院部门、地方各级人民政府及县级以上地方人民政府部门申请获取相关政府信息”。虽然依申请公开在数量上占有很小的比例，但它有着比主动公开更高的地位，对于保障公民的知情权和监督权更有价值。

王锡锌认为：“‘主动公开’是一种具有权力性质的、自上而下的满足方式，而在‘依申请公开’环节，公民是权利主体，政府在其中承担着实实在在的义务”。还有学者认为“依申请公开制度是政府信息公开制度的核心。依申请公开制度的价值在于一旦主动公开做得不好，该公开的未公开，公众还可以通过依申请公开制度寻求获取信息”（吕艳滨，2012）；“如果民众没有申请政府公开信息的权利，那么政府信息之公开与否将完全由政府自身决定，民众只能被动接受，所谓透明政府之构建便无从谈起”（陆幸福，2013）。

国内针对政府信息公开的研究多关注主动公开的问题，少有特别针对政府信息依申请公开的研究。在针对政府信息依申请公开的研究中，多是通过定性和规范研究的方法研究政府信息依申请公开的价值和问题，少有定量和实证研究。仅有的几篇针对政府信息依申请公开问题的定量研究中，多囿于对某一特定省市或者某一特定年份的研究，难以从整体上把握我国地方政府信息依申请公开的整体情况、时间上的变化趋势和空间上的区域差异。因而我们选择从整体层面、时间维度、空间维度三个方面对我国29个省市⁽¹⁾2009—2014年政府信息依申请公开问题进行定量研究。

二、“政府信息依申请公开”概念操作化

我们认为可以从六个方面来测度政府信息依申请公开。第一，申请者主体资格限制⁽²⁾，即公民申请政府信息是否需要附加条件。第二，信息公开申请数量，包括信息公开申请总量和人均申请数量，该指标能够反映公民的政府信息需求强度。第三，信息公开申请渠道结构，目前信息公开常用的申请渠道包含网络申请、当面申请、信函及传真申请。第四，政府信息依申请公开率⁽³⁾，该指标能够反映公民和法人申请政府信息公开的成功率。第五，拒绝公开所申请信息的理由，是因为所申请信息是安全涉密类的信息而不予公开，还是因为申请不规范而导致的无法公开。前者我们称之为事实性理由⁽⁴⁾，后者我们称之为操作性理由⁽⁵⁾。第六，由于政府信息依申请公开而导致的行政复议和行政诉讼情况。我们将行政复议和行政诉讼数量之和称之为申诉量，申诉量与申请数量之比称之为申诉率。使用申诉量和申诉率来反映公民对政府信息依申请公开的不满意程度。测度政府信息依申请公开的部分数据来源于各省市发布的《政府信息公开工作报告》（以下简称《报告》）。各省市的《报告》都在每年3月份发布，介绍本省市各级行政机关（县级以上）及其组成部门信息公开的情况。另外，申请人主体资格限制的数据来自于对信息公开申请书的统计分析，各省市信息公开申请书上都写明了公民和法人是否需要提供申请理由以及身份证复印件、营业执照等证明材料。